La transformación de la educación en el Perú

La educación en Perú ha atravesado por importantes transformaciones en las últimas décadas, impulsadas principalmente por el crecimiento de la educación privada. Con el auge de esta tendencia y la promulgación del Decreto Legislativo 882 en 1996, que promovía la inversión privada en el sector educativo, el sistema educativo peruano ha cambiado radicalmente. Estos cambios se pueden entender como originados en los paquetes de reformas de corte corporativo y liberalizador que marcaron el periodo (Hursh, 2014, p. 110). 

Dichas reformas, seguían programas particularmente ideados para abordar la crisis de los estados de bienestar latinoamericanos a finales de los años ochenta y principios de los noventa a partir de paquetes enteros de políticas, diagnósticos, propuestas y opiniones oficiales, diseñadas por instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Organización Mundial del Comercio o el Fondo Monetario Internacional, para ocuparse de lo que la ortodoxia liberal de la época proponía y detectaba como los principales problemas del modelo estado-céntrico de desarrollo latinoamericano, a saber, sus altos niveles de burocratización, déficit e ineficiencia (Gentili, 1998, pp. 103-104).

Este diagnóstico se extendía también a la educación, percibida como profundamente ineficiente por estos reformistas liberalizadores, y, por lo tanto, incapaz de abordar las crecientes necesidades de la población y la demanda por un mayor acceso a la misma por parte de sectores emergentes y grupos subalternos e históricamente marginados, como la población indígena, como una forma de lograr el éxito individual, el ascenso social y la ciudadanía (Alfaro y Villarán, 2018).

De esta manera, las transformaciones del sistema educativo peruano se pueden ver, desde la óptica estatal imbuida por las recomendaciones de estos reformistas, no solo como un intento de ampliar el acceso educativo de clases y grupos sociales históricamente marginados, móvil declarado de reformas similares en la región, sino como un doble movimiento en donde se buscaba cerrar brechas de acceso educativo y mejorar los índices de asistencia escolar y rendimiento, a la vez que se intentaban reducir los costes que dicho esfuerzo implicaría en un contexto regional marcado por ajustes y reformas liberalizadoras que buscaban la reducción del gasto público y la adopción de políticas económicas de austeridad y ortodoxas (Oliveira, 2011).

El encuentro de racionalidad económica y austeridad en gastos sociales como sentido común, así como la percepción del Estado como gestor ineficaz y paupérrimo proveedor de servicios sociales, no era exclusivo de tecnócratas en la administración pública. Este discurso también caló en las familias con un discurso centrado en la inherente calidad de lo privado y la mediocridad de lo público (Alfaro y Villarán, 2018, p. 12). Esto construyó una imagen negativa de la educación pública y redireccionó hacia el sector privado las demandas y aspiraciones familiares del imaginario social de éxito alrededor de la educación (Cuenca, 2016).

Las rutas de la privatización

La consecuencia del proceso de instalación del discurso de calidad privada per se y de la propiedad privada como motor del desarrollo económico fue la “privatización por defecto” de la educación peruana a partir de la liberalización y la laxitud regulatoria de la inversión privada en educación, mediante el Decreto Legislativo 882 (Balarin, 2015).

Esta forma de privatización educativa es un fenómeno particular de países del sur global en desarrollo y se constituye como mecanismo heterogéneo frente a otras estrategias de privatización más convencionales, como la municipalización y los vouchers, por lo que tiene particularidades que vale la pena abordar (Verger et al., 2016a).

Si bien, como propone Moschetti et al. (2019), la privatización educativa es un fenómeno global y de particular incidencia en América Latina, no es para nada monolítico. Las distintas rutas que esta puede tomar responden a particularidades políticas, económicas e institucionales, por lo que se trata en muchos casos de privatizaciones de marcado carácter endógeno, pero sin perder de vista el papel que juegan diversas fuerzas exógenas, como instituciones internacionales afines a las soluciones de mercado (p. 19).

El DL 882 y la Privatización por Defecto en el Perú

La privatización por defecto en el caso peruano tendría como matriz una serie de fenómenos sociales. Por un lado, el fuerte crecimiento poblacional en zonas urbanas y urbano-periféricas, con la consiguiente explosión en demanda educativa. Por el otro, un doble movimiento, la falta de inversión estatal en educación y la desregulación del sector educativo para permitir el crecimiento de una oferta educativa particular que cubra el déficit que se genera en el desfase entre esta nueva demanda y la falta de respuestas por parte del Estado (Moschetti et al., 2019). 

Si bien, como indica María Balarin, una destacada experta en educación, este modelo de privatización mediante la introducción de actores, principios y mecanismos de mercado a la educación es diferente de modelos seguidos en otras latitudes, como la privatización estructural de la educación o el empleo de vouchers, este no es menos profundo ni más benigno, ni impide a sus consecuencias reconfigurar el panorama educativo de los países o que sus efectos no sean duraderos en el tiempo (2015). Lo que implica una reconfiguración de multitud de dinámicas sociales, entre ellas, la ciudadanía (Cuenca, 2016).

El Decreto Legislativo 882 marcó un antes y un después en la educación peruana. La intención era impulsar el crecimiento del sector educativo y diversificar las opciones disponibles para las familias, agenciándolos para decidir “racionalmente” entre distintos proveedores educativos particulares y permitiéndoles acceder a una educación privada accesible y que socioculturalmente era percibida como superior y de mejor calidad que su contraparte pública (Verger et al., 2016b, p. 92).

Esta diversificación de proveedores particulares vendría de la mano de la proliferación de escuelas privadas de bajo costo, que han alterado la dinámica educativa en el país. Este nuevo escenario permitiría a las familias de clases emergentes elegir entre una variedad de instituciones educativas privadas para sus hijos, en principio democratizando el acceso a la educación particular. Sin embargo, esta proliferación de escuelas privadas también trajo consigo desafíos importantes, como la  profundización de una serie de desigualdades presentes en la sociedad peruana (Alfaro y Villarán, 2018).  

Siguiendo a Cuenca (2016), esta privatización no implicó la desaparición del sistema educativo estatal, sino que lo puso a competir con el sector privado en paralelo, siendo la educación pública la gran perdedora de la competencia. Incrementándose solo en Lima Metropolitana la matrícula privada entre 1998 y el 2015 en un 100% y dándose la transición de la educación pública a la privada, sobre todo en los quintiles más pobres de la población (p. 462).

La competencia entre escuelas privadas y públicas se intensificó. No obstante, la competencia no siempre se tradujo en una mejor calidad de la educación. La educación privada trajo consigo una serie de problemas que resultaron en desafíos significativos para las políticas educativas, particularmente porque esta privatización por defecto de la educación implicaba niveles de desregulación, tales que hacen francamente difícil el seguimiento, la fiscalización y certificación de la calidad de la enseñanza o del cumplimiento del currículo educativo (Verger et al., 2016b).

Rastreando el Impacto de la Privatización por Defecto: Continuidades y Consecuencias en la Escuela Peruana

En ese sentido, Balarin plantea una serie de consecuencias importantes de esta tendencia de privatización de la educación en el Perú, y en particular las escuelas de bajo costo. Balarin (2015) argumenta que las afirmaciones generalizadas sobre los beneficios de la educación privada pueden ser problemáticas, ya que la evidencia sugiere que los beneficios pueden ser limitados o inexistentes cuando se toman en cuenta factores como la equidad y la cohesión social.

Por ejemplo, la composición social de las escuelas es altamente relevante, puesto que el mejor rendimiento de los alumnos en escuelas privadas de bajo coste, principal argumento de sus partidarios, se desvanece en colegios con altas concentraciones de pobreza y alumnos de bajo estatus socioeconómico. Esto resulta de capital importancia para el caso peruano al observar la predominancia de escuelas privadas de bajo coste en espacios urbano marginales, marcados por la pobreza y la ausencia generalizada de servicios públicos (Balarin, 2015).

Por otro lado, Verger et al. (2016b) señala como la percepción de superioridad de la educación privada por sobre la estatal por parte de familias de clases emergentes no necesariamente se corresponde con una evaluación informada, racional y consciente de los costos y beneficios entre un colegio privado de bajo coste y una institucional estatal.

Esto tanto porque las familias cuentan con un acceso limitado a recursos económicos, sociales y culturales como para discernir entre buenos y malos estilos de enseñanza o entre buenas y malas prácticas e instituciones educativas. También porque las nociones que se despliegan, particularmente en el caso peruano, para evaluar la “superioridad” de la educación privada, tiene que ver con la disciplina, una mayor carga académica y modelos de enseñanza tradicionales ampliamente impugnados por desarrollos teóricos pedagógicos y de didáctica actuales (Verger et al., 2016b, p. 92).   

Además, la educación privada ha llevado a una notable segregación y estratificación en el sistema educativo peruano, con escuelas privadas accesibles para familias de todos los estratos socioeconómicos, pero que tienden a ser homogéneas internamente. Esto resulta en una estratificación significativa en el sector educativo privado.

Por esta razón es que Domenech y Mora-Ninci señalan que estas dinámicas de privatización por defecto terminan legitimando y reforzando la distribución desigual del conocimiento al producir circuitos educacionales que son altamente desiguales entre sí, pero sumamente uniformes al interior en cuanto a los antecedentes sociales, económicos y culturales de los actores que se ven envueltos en ellos (2012, p. 158).

De esta manera, se explica que los resultados de pruebas de evaluación educativa en colegios privados de bajo coste con una gran concentración de estudiantes de familias pobres sean similarmente bajos, o incluso obtengan peores resultados que escuelas públicas que operan en estos mismos contextos y entornos socioeconómicos.  Demostrando así la importancia de tomar en cuenta el estatus socioeconómico de los estudiantes a la hora de evaluar la calidad y el rendimiento de estas instituciones educativas en clave comparada (Balarin, 2015).

A ello se suma la ya mencionada falta de regulación en el sector educativo privado, que da lugar a situaciones en las que los derechos de los proveedores de servicios educativos se priorizan por encima de los derechos fundamentales de los niños y adolescentes a una educación de calidad. Balarin (2015) señala que las familias a menudo enfrentan dificultades para tomar decisiones educativas en este sistema altamente segregado, estratificado y desregulado.

Por su parte, Oliveira (2011) señala cómo las dinámicas de desregulación educativa, sumada a prácticas de monetarización de las relaciones sociales y la introducción de mecanismos de mercado a la educación pública y privada, ha afectado al magisterio en la región. Los docentes presentan problemas en cuanto al acceso a la seguridad social, el deterioro de sus condiciones de trabajo, salario, y la desvalorización de su profesión docente frente a la comunidad educativa y la sociedad en general.

En este contexto es importante mencionar como la percepción de una mejor calidad educativa en las escuelas privadas de bajo coste frente a las alternativas públicas no se condice totalmente con la realidad. Verger et al. Indica que desde la academia, los sindicatos de maestros y las propias comunidades educativas se denuncia de estas instituciones, la falta de formación adecuada de los docentes contratados, los bajos salarios y un empleo intensivo de los recursos educativos al aumentar las horas de dictado de clase, con sesiones intensivas pensadas para rendir exámenes estandarizados y aumentando la proporción entre docente y estudiantes. Esto por lo general menoscaba el proceso educativo y perjudica la adquisición de competencias socioemocionales igual de cruciales en los educandos (2016b).

Aunado a esto, el Ministerio de Educación tiene información básica e incompleta acerca de estas instituciones producto de la desregulación sobre la que descansa el sistema, lo que impide que, por ejemplo, se tenga data que permita analizar las dinámicas y características de los estudiantes y docentes de estas instituciones, para categorizarlos y desplegar estrategias adecuadas de supervisión, regulación y acompañamiento estatal (Balarin, 2015).

De acuerdo a lo evidenciado, el crecimiento de la educación privada en el Perú ha abierto nuevas oportunidades, pero también ha planteado desafíos importantes y ha puesto en marcha dinámicas con consecuencias profundas y de largo alcance. Para garantizar que el derecho a la educación se cumpla de manera equitativa y eficaz, es necesario un enfoque crítico y políticas públicas que promuevan la equidad y la calidad en el sistema educativo en su conjunto.

El sistema de elección escolar en el Perú

El sistema de elección escolar en el sistema estatal en Perú presenta una serie de desafíos y desigualdades. Aunque la admisión a los colegios estatales no está limitada por zonas geográficas, las familias pueden matricular a sus hijos en prácticamente cualquier colegio estatal que elijan. Sin embargo, existen criterios no explícitos que los colegios pueden aplicar al seleccionar a los estudiantes, lo que puede resultar en la preferencia de ciertos estratos sociales o familias más comprometidas con la educación de sus hijos.

Además, debido al deterioro de la inversión estatal en educación, las familias se han visto obligadas a realizar contribuciones económicas voluntarias para cubrir los costos de infraestructura y otros servicios escolares, entendidas estas contribuciones por docentes y directivos como parte de la participación de la familia y la comunidad en la escuela (Balarin y Cueto, 2008).

Estas contribuciones, aunque no obligatorias, han creado desigualdades, ya que dependen del estatus socioeconómico de las familias. Además, al ser conceptualizadas como una dimensión de participación que resulta prohibitiva, desliga al hogar de la escuela e impide que las familias se involucren de manera significativa, o aprovechen servicios y oportunidades que brindan las escuelas y que dependen de estas recaudaciones de fondos (Balarin y Cueto, 2008, p. 36).

De manera intuitiva se desprende el argumento que plantea Verger et al. (2016b) al indicar que para las familias de bajo estrato socioeconómico se despliegan abanicos de elección educativa que responden a sus capacidades económicas y a la concepción social de la educación privada como superior o de mejor calidad (Balarin, 2015).

El argumento de estos autores (Verger et al., 2016b) indica que si una familia tiene que abonar contribuciones a una escuela pública, y estas son cuantiosas, se incentiva el traslado de la matrícula a escuelas privadas de bajo costo que se entienden como superiores y preferibles en cuanto a resultados académicos.

Si, en cambio, las contribuciones no pueden ser pagadas, se puede observar el traslado de la matrícula a instituciones privadas de bajo coste que resultan más económicas o que se tornan preferibles cuando factores como la cercanía de la institución al hogar y la seguridad de los educandos entra en juego.

Esto genera dinámicas de diferenciación social y estratificación severas, con escuelas públicas y privadas de bajo coste que atraen a alumnos y familias de clases emergentes, pero con mayor capacidad adquisitiva, mejor rendimiento y recursos suficientes para participar e involucrarse en las actividades escolares o trasladar a sus hijos a la escuela (Balarin et al., 2018). Así como escuelas públicas y privadas periféricas que se tornan una opción marginada y segregada, considerada como último recurso para las familias más pobres de la sociedad (Verger et al., 2016b, p. 94).

Como hemos podido observar, estas dinámicas combinadas de segregación espacial, libre elección de escuelas y contribuciones familiares diferenciadas han llevado a que algunos colegios estatales sean altamente demandados y atraigan a alumnos de familias más adineradas. Por otro lado, los colegios públicos ubicados en áreas periféricas con altas concentraciones de pobreza suelen enfrentar mayores desafíos y carencias.

Los vouchers escolares y el caso peruano

Frente al contexto descrito, la implementación de vouchers escolares es promovida como una propuesta para abordar estas desigualdades y permitir una mayor elección y acceso a una educación de calidad para todas las familias peruanas. Estos son un sistema de financiamiento de educación que permite a las familias elegir el colegio de sus hijos, ya sea público o privado, y recibir un subsidio estatal para cubrir parte o la totalidad de la pensión escolar.

Los vouchers, señalan sus promotores, permitirían abordar y corregir el problema de la ausencia de recursos que genera circuitos de estratificación escolar al subsidiar la demanda. A la vez que mantiene y profundiza las dinámicas de mercado, como la competencia, a partir de las cuales, en principio, se ha democratizado el acceso a la educación privada y ha aumentado las tasas de asistencia escolar mediante la proliferación de instituciones particulares, dinámica presente en toda la región (Davidson-Harden y Schugurensky, 2009).

La lógica detrás de estos vouchers radica en que, al impulsar la competencia entre las escuelas, se mejoraría la calidad de la educación. Sin embargo, este enfoque plantea diversas preocupaciones, ya que la dinámica de mercado podría no conducir necesariamente a mejores resultados educativos para todos.

Particularmente el argumento de la competencia se enfrenta a diversos problemas que ya hemos expuesto, es difícil competir desde puntos de partida desiguales, lo que ha generado experiencias educativas privadas de dudosa calidad en la región producto de la introducción de mecanismos de competencia y lógicas financieras a la educación obviando las particularidades socioeconómicas de los actores envueltos en estas reformas (Davidson-Harden y Schugurensky, 2009, p. 15).

Al entregarle bonificaciones a las familias se pretende igualar las condiciones en materia de recursos, a la vez que se enfatiza la discusión respecto a empoderar a las familias y otorgarles agencia para darles mayor libertad de elección y capacidad de incidencia en la educación de sus hijos a través del mercado como mediador de la relación educativa.

Esto es lo que Kraemer-Holland y Cruz (2022) denominan como “progresismo educativo neoliberal” (p. 89). Estos autores entienden dicho concepto como un nuevo método de reformas que discursivamente fomentan la justicia, la democratización educativa, empoderar a las familias y promover la libertad y capacidad de decisión sobre la educación de sus hijos, además de favorecer sobre todo a los estudiantes pobres, siempre y cuando el mercado y sus fuerzas y unidades de medida, como la competitividad, sean el mecanismo a través del que se realizan estos ideales.

En consecuencia, el acceso a la educación pasa a estar mediado por la competencia entre instituciones para asegurar el mayor número de matrículas, a la vez que se observa el despliegue de mecanismos de selección de estudiantes basados en el mérito y el rendimiento en pruebas estandarizadas, lo que instala los principios de competencia meritocrática también entre los estudiantes (Kraemer-Holland y Cruz, 2022).

Esta competencia, argumentan los reformistas neoliberales, es el mecanismo más importante para asegurar la calidad y la eficiencia de la educación. Al poder elegir las familias pobres, pasar a una institución privada empleando los vouchers, las instituciones públicas corren el riesgo de perder sus matrículas, y, por lo tanto, fondos e incentivos para los docentes, si es que no mejoran su calidad y su oferta educativa (Verger et al., 2016b, p. 34).

Desde esta mirada, los vouchers permiten superar el problema de la segregación por ausencia de recursos, a la vez que la competencia entre privados por captar más matrículas y la competencia del sector público de no perderlas. Esto llevaría a una mejora generalizada de la calidad del sistema educativo en su conjunto, tanto por la creencia en la eficiencia per se del sector privado, como por la necesidad de adoptar medidas de manejo eficiente de recursos por parte de las instituciones educativas estatales (Verger et al., 2016b).

Esto puede resultar problemático, en tanto, al ser el rendimiento de la institución y sus alumnos uno de los ítems que se observan para acceder a fondos públicos y a un mayor número de matriculados, nuevos mecanismos de segregación, de los que ya advertía Gentili hace más de 20 años, se ponen en marcha (1998, p. 124). En tanto, las instituciones tienen incentivos para no aceptar a estudiantes con bajo rendimiento que, como sabemos, tienden a provenir de familias empobrecidas y difíciles contextos socioeconómicos.

El rendimiento de los estudiantes en pruebas estandarizadas se convierte en los sistemas de vouchers en una medida que también permite a los docentes acceder a incentivos económicos, esto puede generar dinámicas que incentivan a los docentes a evitar instituciones con bajos índices de rendimiento (Robert, 2015). Como sabemos, estos índices están ligados a factores como la concentración de alumnos de bajo estatus socioeconómico en espacios rurales, periféricos y urbano marginales, incrementando así la segregación espacial, y evitando que estudiantes con brechas educativas accedan a una formación de calidad y docentes altamente cualificados

Quienes proponen los vouchers sostienen que su implementación llevaría también a una mejora de la infraestructura. Para mantenerse en la competencia y no perder matrículas y financiamiento, las instituciones públicas y privadas se verían obligadas a invertir en infraestructura, y en general, en hacer que la experiencia de todo el proceso educativo sea más satisfactoria para los educandos y sus familias.

La experiencia en países que implementaron vouchers educativos, como Suecia, demuestra que esta expectativa no necesariamente se cumple. El caso sueco ha demostrado que, por un lado, la implementación de vouchers y la municipalización de la educación puede desfinanciar a las instituciones educativas.

Los fondos estatales, que de otra manera irían a financiar materiales, infraestructura, contrataciones docentes, expansión de programas educativos, se redirigen a financiar vouchers, mientras que las asignaciones de presupuesto municipal para estos ítems dependen de la solvencia fiscal de los gobiernos locales. Esto genera importantes desigualdades entre las escuelas de municipios más y menos afortunados, captando a la postre menos financiamiento y alumnos, independientemente de la calidad de educación que ofertan (Holm y Lundahl, 2019).

Además, la necesidad de competir por alumnos, esto es, por vouchers y, por lo tanto, financiamiento, hace que las instituciones educativas desplieguen campañas de mercadotecnia y embellecimiento de la infraestructura, como la fachada de los colegios, que resulta superficial y que agota recursos que podrían implementarse en diversas instancias del proceso educativo.

Adicionalmente, solo ciertas instituciones con amplios recursos a su disposición pueden permitirse estas campañas de mercadotecnia y de embellecimiento, profundizando así las desigualdades entre instituciones e instaurando un ciclo vicioso de ausencia de financiamiento del cual es difícil escapar (Forsberg y Palme, 2019, p. 26).

Incluso el argumento de que los vouchers tienen el potencial de mejorar el rendimiento del sistema educativo en su conjunto y las calificaciones obtenidas en pruebas estandarizadas por estudiantes parecen problemáticos al contrastarse con la velocidad con la que se deterioró el sistema educativo sueco una vez que se adoptaron estas políticas. Dicha velocidad solo era comparable con la rapidez con la que aumentó la segregación educativa en el país escandinavo (Fejes y Dahlstedt, 2019).

De todas formas, el debate en torno a los vouchers no ha sido extraño al caso peruano, Balarin (2015) indica que incluso fue una de las primeras propuestas que se manejaron en los años noventa para promover el ingreso de capitales privados a la educación, pese a que finalmente se adoptó el modelo de privatización por defecto. Como plantea Verger et al. (2016) la no adopción de los vouchers tranquilamente tiene que ver con la percepción de que estos interpelan al sentido común y se constituyen como alternativa propuesta por las derechas más radicales.

El Debate en el Perú y la Ley 29151/2022-CR

Pese a lo expuesto, cada cierto tiempo el asunto de los vouchers ingresa a la agenda cuando se debaten reformas educativas o revisiones del sistema en general. En general, los vouchers escolares se siguen percibiendo como una propuesta radical y francamente ideológica al estar ligada a los postulados de teóricos neoliberales como Milton Friedman.

Pese a esto, no ha sido extraño que ideólogos del progresismo educativo neoliberal la promuevan como la alternativa mediada por el mercado, pero pensada en la equidad y en empoderar a los más pobres, frente a la crisis de los sistemas educativos (Verger et al., 2016a).

En este contexto podemos incluir la Ley 29151/2022-CR impulsada por el congresista Alejandro Cavero, de Avanza País, mediante el cual se recomendaba la introducción de los vouchers escolares en el país. Este proyecto de ley manifestaba tener como objetivo principal “mejorar la calidad educativa en Perú” al promover una mayor colaboración entre el sector público y el sector privado.

Dicha propuesta de ley contemplaba, tanto, la introducción de los vouchers para las familias, como una serie de medidas que debían normar el funcionamiento del nuevo sistema. Por ejemplo, la creación de un registro de colegios elegibles, el establecimiento de requisitos de elegibilidad para escuelas privadas y convenios de colaboración entre el Ministerio de Educación y entidades privadas.

Llama la atención una de las propuestas que incluía la ley, a saber, respecto de los beneficiarios de los vouchers y las condiciones para ser considerado como tal. Se planteaba que los estudiantes que no aprueben el año lectivo perdían su elegibilidad para los vouchers educativos. Esto podría resultar en un sistema punitivo que no tenga en cuenta las circunstancias individuales que podrían haber llevado al bajo rendimiento del estudiante. Especialmente si tomamos en cuenta que el Perú es el país de América Latina donde es más profunda la correlación entre estatus socioeconómico del estudiante y su rendimiento académico.

El Ministerio de Educación ha planteado preocupaciones válidas en contra de los vouchers educativos, como su potencial costo financiero significativo, la falta de garantía de mejoras en los resultados educativos y el riesgo de que aumente la segregación escolar. Además, el ministerio ha manifestado inquietudes sobre la implementación y regulación del programa de vouchers, señalando posibles problemas de fraude y dificultades para garantizar el acceso equitativo a una educación de calidad.

Esta discrepancia dentro del Ministerio de Educación sugiere la necesidad de un análisis más profundo y un debate informado sobre los vouchers educativos en Perú. Para dicho propósito se propone observar las experiencias de implementación de vouchers más cercanas en el contexto latinoamericano, a saber, las experiencias de Chile y Colombia para proyectar un hipotético caso peruano.

Chile y Colombia, los vouchers en clave comparada

Así como manifiesta Arenas (2004), observar el caso de los vouchers en Chile y en Colombia es fundamental para evaluar este tipo de políticas en el entorno latinoamericano porque son los ejemplos más antiguos de implementación de este modelo educativo en la región, habiéndose instalado el modelo de vouchers en Chile en 1981 y en Colombia diez años después, en 1991. El hecho de que se han prolongado más de 40 años en el tiempo permite observar los efectos a largo plazo de este tipo de reformas y políticas educacionales y su mejor evaluación (Zancajo et al., 2014).

Una Revisión del Caso Colombiano: Vouchers y Lotería

Respecto a las particularidades de cada sistema, Colombia implementó un sistema conocido como PACES, pensado en asegurar la continuidad de estudios secundarios para alumnos de sexto grado en adelante que se encuentran en condiciones de pobreza y que cumplieran con ciertos requisitos particulares. El resultado es que los vouchers, por diseño, cubren a un porcentaje relativamente bajo de estudiantes en Colombia, menos del 10% (Arenas, 2004).

La expansión del programa llevó a que los alumnos que accedieran al mismo en sexto grado pudiesen renovarlo al terminar la primera fase de secundaria, pero esto significó alcanzar los límites fiscales que estaban disponibles para financiar los vouchers. Al no haber opción de aumentar el gasto social en educación, se tuvo que implementar un sistema de sorteo para acceder al mismo (Corzo et al., 2011).

En total, unos 125.000 estudiantes pasaron por el sistema de vouchers colombiano por sorteo cuando este fue sometido a las primeras investigaciones de los efectos de esta política educativa. Como plantea Morgan et al. (2015) producto de examinar las distintas evaluaciones que se han hecho del caso colombiano, la academia ha concluido que la implementación del sistema no aumentó los índices generales de continuidad de estudios secundarios en alumnos que culminan la primaria, siendo que continuaron estudios en una misma proporción alumnos que ganaron el voucher y alumnos que no.

En todo caso, la mejora parece haberse dado en el hecho de que los estudiantes que ganaron la lotería para acceder a una escuela secundaria privada tenían una probabilidad más alta del 10% de culminar la educación secundaria que aquellos alumnos que no accedieron a los vouchers. Adicionalmente, este porcentaje aumentaba hasta estar entre un 15% y un 20% en mediciones posteriores (Morgan et al. 2015). 

Asimismo, el sistema parece haber asegurado el paso de alumnos pobres de colegios públicos precarios, pero a colegios privados de bajo coste, en donde el estatus socioeconómico de los estudiantes es similar, cambiando únicamente las condiciones de hacinamiento, la disponibilidad de materiales y la proporción de alumnos y docentes por aula (Morgan et al., 2015, p. 76).

En cuanto a calidad educativa, las investigaciones al respecto encontraron una mejora en puntaje de 0,2 desviaciones estándar por encima de los estudiantes que no accedieron a vouchers, el equivalente de medio año de enseñanza escolar. Aunque pareciera que el efecto más relevante ha sido en el aspecto no académico, con los estudiantes que accedieron a vouchers siendo menos proclives a la cohabitación o el matrimonio temprano, y trabajando en promedio menos hora por semana (Arenas, 2004; Morgan et al., 2015).

Por otro lado, las dudas y preocupaciones que recoge Morgan et al. (2015), respecto de las externalidades del sistema de vouchers parecen cumplirse. Por un lado, los vouchers no cubrían la totalidad de las pensiones educativas, viéndose obligadas las familias a pagar de sus ingresos, situación que excluye a la población más pobre. Además, el gobierno colombiano tenía que gastar en promedio 24 dólares más para financiar con vouchers a un alumno que el costo que habría implicado crear una plaza para dicho estudiante en la educación pública.

Si bien un logro importante de la implementación del sistema de vouchers fue la reducción de las condiciones de sobrepoblación educativa en algunos de los colegios más pobres debido a la fuga de matrículas. Este escenario también aumentó la segregación educativa, con una mayor concentración y homogeneización de estudiantes de bajo estatus socioeconómico en las escuelas públicas. Además, las instituciones estatales parecen no haber podido siquiera competir, lo que ha hecho que la implementación de vouchers no se traduzca en una mejora universal en el sistema, como demuestran los puntajes del sistema educativo colombiano en pruebas estandarizadas (Arenas, 2004, p. 389; Morgan et al., 2015).

La Ruta Chilena a la Privatización: Vouchers y Descentralización Municipal

En cuanto al caso chileno y la caracterización del mismo, este fue establecido en 1981 como parte de un proceso generalizado de privatización de la educación y delegación municipal de la gestión educativa. En ese sentido, tanto escuelas privadas como públicas se transformaron en el mercado educativo, logrando que el sistema de vouchers cubra al 91% de estudiantes de Chile, el porcentaje restante corresponde a escolares en colegios totalmente privados y que no acceden a este programa (Arenas, 2004).

La evidencia es concluyente para el caso chileno, en tanto ha sido una experiencia en donde la implementación de los vouchers ha generado un entorno educativo profundamente segmentado, segregado y de enormes desigualdades. Los primeros puestos y mejores evaluados son los estudiantes que pueden acceder a colegios privados de élite que no participan en el programa de vouchers, seguidos por instituciones parroquiales católicas con vouchers y con las instituciones públicas y privadas que sí acceden al programa de vouchers rindiendo de manera similar (Arenas, 2004).

La segregación es sobre todo evidente en las escuelas municipales que se ven obligadas a aceptar a los estudiantes que otras instituciones rechazan por motivos de bajo rendimiento o de conducta, empeorando el puntaje en general de estas instituciones al aumentar la concentración de estudiantes de bajo estatus socioeconómico. Esta desigualdad se puede observar en clave geográfica también debido a la mayor disponibilidad de escuelas municipales en entornos rurales y urbano marginales en comparación con las contrapartes privadas (García-Huidobro, 2007).

El problema de la estratificación social en las escuelas chilenas, lejos de solucionarse, ha aumentado de manera lenta pero sistemática en el tiempo. Esto se debe a la reforma educativa de 1993 que implementó un sistema de copago que permitía a los colegios privados que participaban del programa de vouchers y que recibían fondos públicos, cobrar cuotas a las familias sin perder financiamiento ni ser sancionadas (Verger et al. 2016b, p. 45).

Esto terminaría por forzar la migración de las familias pobres que no podían permitirse el copago a instituciones municipales donde la calidad educativa y el rendimiento no es el mejor con el empeoramiento del rendimiento de estos estudiantes como consecuencia (Arenas, 2004). Además de la reducción del 21% al 10% de presencia de familias pobres en instituciones privadas subvencionadas entre 1990 y el año 2000 y el incremento del 67% al 76% de las estudiantes del 40% superior en la escala económica en estas instituciones particulares (García-Huidobro, 2007).

Cabe resaltar que el modelo chileno no solo cuenta con los vouchers y un sistema de copago para las familias, sino también con subvenciones públicas y bonos a docentes en función del rendimiento académico en pruebas de evaluación para los estudiantes.

Esto ha generado dinámicas de mercado que persiguen la maximización de ganancias por parte de las instituciones educativas y que no necesariamente se han traducido en una mejora en el sistema educativo en su conjunto. Los centros educativos privados han desarrollado mecanismos de selección de alumnos, como el precio, altas tasas de copago y expulsiones, que están diseñados para excluir a los alumnos de familias pobres y con bajo rendimiento académico o problemas conductuales que podrían “empeorar” el rendimiento de la escuela (Zancajo et al., 2014).

Esto se explica porque al depurar la composición social de su cuerpo de estudiantes, las instituciones pueden quedarse con aquellos que rinden evaluaciones de manera satisfactoria. Esto implica mejorar la imagen y el rendimiento general de la escuela sin mejorar su práctica pedagógica o mejorar sus servicios de manera significativa. Estos mecanismos de maximización de ganancia y reducción de costos le permiten a la institución mejorar su posición en el mercado para competir con otras escuelas, además de asegurar la continuidad de recepción de fondos públicos debido a evaluaciones favorables (Zancajo et al, 2014).

Como plantea Pastrana (2009), el sistema termina ayudando a alumnos de familias que sí pueden pagar la educación privada y no necesitan la subvención, y segrega a estudiantes que podrían beneficiarse de una educación privada de mejor calidad para cerrar brechas educativas. Las familias pobres no pueden esperar una mejora significativa en un sistema que fuerza a las instituciones públicas a competir en desigualdad de condiciones en una trampa de segregación de la que es difícil escapar.

¿Cómo encajarían los vouchers en el Perú, un país con un sistema educativo privado fragmentado y desigual?

Como hemos podido observar, la implementación de un sistema de vouchers educativos plantea una serie de desafíos que tienen que ver con las condiciones endógenas preexistentes del sistema educativo del país que emprende tales reformas, como puede ser la calidad de su educación privada y la valoración social de su educación pública (Morgan et al., 2015).  

Entonces, para un país como el Perú, está el desafío de garantizar la calidad educativa. Las familias pueden tener dificultades para distinguir la calidad de las escuelas privadas, lo que puede resultar en la elección de escuelas de baja calidad. Además, el sistema de vouchers podría incrementar la presión sobre las escuelas para atraer a los estudiantes, posiblemente llevándolas a priorizar la mercadotecnia por encima de la mejora de la calidad educativa.

Segundo, existe un enorme riesgo de estratificación y segregación socioeconómica. El sistema de vouchers puede llevar a una mayor separación entre las escuelas privadas y públicas, y entre las escuelas privadas de alto y bajo costo, ya que las familias más ricas podrían permitirse pagar la diferencia para acceder a las escuelas privadas más costosas en sistemas que implementan mecanismos de copago.

Hay investigaciones que han demostrado que la educación pública en contextos latinoamericanos sirve mejor a los estudiantes en mayor desventaja (con bajo nivel socioeconómico, de entornos rurales o de poblaciones indígenas) que los vouchers escolares (Elacqua, 2012).

Además, en Perú, los estudiantes suelen estar menos segregados en el sector público que en el privado. Sin embargo, se da la situación de que los estudiantes de bajos ingresos se encuentran menos segregados en las escuelas públicas, mientras que los de más ingresos lo hacen en las escuelas privadas. Ello nos lleva a pensar que los estudiantes con menores recursos verían aumentar su segregación al cambiarse al sistema escolar privado, o quedando relegados a escuelas de bajo coste que no implican una mejora con respecto a las escuelas públicas, como ha sucedido, con matices, en el caso colombiano y chileno.

Tercero, el acceso inequitativo. Aunque en teoría los vouchers están destinados a proporcionar más opciones para todas las familias, en la práctica, las familias de bajos ingresos podrían no poder costear la diferencia de costo en las escuelas privadas de mayor precio, resultando en una limitación de su elección.

Además, el acceso de familias pobres a una educación privada con potencial para cerrar brechas educativas en alumnos desaventajados puede verse impedido ante el despliegue de mecanismos y prácticas de selección elitistas que fomentan la segregación y la exclusión con base en criterios socioeconómicos. Dichas dinámicas son producto de la competencia entre instituciones educativas y reciben justificación tácita por parte de directores y gestores educativos privados, a la vez que forman parte integral de la lógica de mercado que sustenta los vouchers como modelo en sí mismo (Miranda et al., 2020).

Además, hay desafíos en la regulación y el mantenimiento de la calidad. Producto de los antecedentes de privatización educativa por defecto en el Perú y la amplia desregulación de la educación particular, la capacidad del Ministerio de Educación para monitorear y garantizar la calidad en estas escuelas puede ser limitada.

Finalmente, está el desafío del enfoque de mercado. La idea de los vouchers escolares, basada en la teoría del mercado, puede tener consecuencias no deseadas, como la explotación comercial y la competencia desleal.

Todo esto sin tomar en consideración el papel que pueden jugar, en países con serios problemas de institucionalidad como el nuestro, diversos grupos de presión y lobbies ligados al mundo de la educación privada. Ya que estos tienen una enorme capacidad de influir en la toma de decisiones respecto del diseño, gestión e implementación de políticas educativas favorables a sus intereses, de profundizar sus inversiones corporativas en educación (Hursh, 2014).

Bibliografía

Alfaro, A. R., & Villarán, A. R. (2018). ¿El mito sigue vivo? Privatización y diferenciación social en la educación peruana. Instituto de Estudios Peruanos, IEP.

Arenas, A. (2004). Privatization And Vouchers In Colombia And Chile. International Review of Education/ Internationale Zeitschrift Fr Erziehungswissenschaft/ Revue Inter, 50(3), 385-400. https://doi.org/10.1007/s11159-004-2629-z

Balarin, M. (2015). The default privatization of Peruvian education and the rise of low-fee private schools: Better or worse opportunities for the poor? http://repositorio.minedu.gob.pe/handle/20.500.12799/3633

Balarin, M., & Cueto, S. (2008). La calidad de la participación de los padres de familia y el rendimiento estudiantil en las escuelas públicas peruanas. Grupo de Análisis para el Desarrollo. http://repositorio.grade.org.pe/handle/20.500.12820/418

Balarín, M., Kitmang, J., Rodríguez, M. F., & Ñopo, H. (2018). Mercado privado, consecuencias públicas. Los servicios de provisión privada en el Perú. Grupo de Análisis para el Desarrollo. http://repositorio.grade.org.pe/handle/20.500.12820/488

Corzo, A. I., Duque, J., Medina, L., & Torres, S. (2011). El impacto de las políticas neoliberales en América Latina. Un análisis de la educación en Perú, Colombia y México. Temas de Nuestra América Revista de Estudios Latinoaméricanos, 27(50), 189-221.

Cuenca, R. (2016). Reconfiguraciones entre Estado y ciudadanía. Imaginarios de éxito y nuevas políticas sociales. En Incertidumbres y distancias: El controvertido protagonismo del Estado en el Perú. (pp. 447-478). IEP.

Davidson-Harden, A., & Schugurensky, D. (2009). Neoliberalism and education in Latin America: Entrenched problems, emerging alternatives. En The developing world and state education (pp. 35-55). Routledge.

Domenech, E., & Mora-Ninci, C. (2012). World Bank discourse and policy on education and cultural diversity for Latin America. En Global neoliberalism and education and its consequences (pp. 171-190). Routledge.

Elacqua, G. (2012). The impact of school choice and public policy on segregation: Evidence from Chile. International Journal of Educational Development, 32(3), 444-453. https://doi.org/10.1016/j.ijedudev.2011.08.003

Fejes, A., & Dahlstedt, M. (2019). Lessons from Sweden. En Neoliberalism and Market Forces in Education: Lessons from Sweden (p. 231). Routledge.

Forsberg, H., & Palme, M. (2019). Public schools’ market strategies. En Neoliberalism and Market Forces in Education (pp. 15-32). Routledge.

García-Huidobro, J. E. (2007). Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar. Consideraciones a partir del caso chileno. Pensamiento Educativo, Revista de Investigación Latinoamericana (PEL), 40(1), 65-85.

Gentili, P. (1998). El consenso de Washington y la crisis de la educación en América Latina. Revista Archipiélago, 29(1998), 56-65.

Holm, A.-S., & Lundahl, L. (2019). A stimulating competition at the Swedish upper secondary school market? En Neoliberalism and market forces in education: Lessons from Sweden (p. 141). Routledge.

Hursh, D. (2014). Market Ideologies and the Undermining of Democracy, Education, and Equality. En Underprivileged School Children and the Assault on Dignity. Routledge.

Kraemer-Holland, A., & Cruz, A. (2022). “Colonizing” Empowerment, Choice, and Equity in a Midwest Charter Network. En Progressive Neoliberalism in Education: Critical Perspectives on Manifestations and Resistance (p. 14). Taylor & Francis.

Miranda, R. M., Calquín, C. C., & Gómez, C. F. (2020). Principals’ Leadership Tensioned by Market Pressures in Chile. Neoliberalism and Education Systems in Conflict: Exploring Challenges Across the Globe.

Morgan, C., Petrosino, A., & Fronius, T. (2015). The impact of school vouchers in developing countries: A systematic review. International Journal of Educational Research, 72, 70-79.

Moschetti, M. C., Fontdevila, C., & Verger, A. (2019). Políticas, procesos y trayectorias de privatización educativa en Latinoamérica. Educação e Pesquisa, 45, e187870. https://doi.org/10.1590/S1678-463420194187870

Oliveira, D. A. (2011). Teacher Conflicts and Resistance in Latin America. En Contesting neoliberal education: Public resistance and collective advance (p. 202). Routledge.

Pantoja, S. R. (2020). The teacher’s voice: Citizenship and neoliberalism: The case of Chile. Journal for Critical Education Policy Studies, 18(2), 1-29. Scopus.

Pastrana, J. P. (2009). Legacy against possibility: Twenty-five years of neoliberal policy in Chile. En The Developing World and State Education (pp. 112-130). Routledge.

Robert, S. A. (2015). Neoliberal education reform: Gendered notions in global and local contexts. Routledge.

Verger, A., Fontdevila, C., & Zancajo, A. (2016). The privatization of education: A political economy of global education reform. Teachers College Press.

Verger, A., Zancajo, A., & Fontdevila, C. (2016). La economía política de la privatización educativa: Políticas, tendencias y trayectorias desde una perspectiva. Revista colombiana de educación, 70, 47-78.

Zancajo, A., Bonal, X., & Verger, A. (2014). Mercados educativos y segmentación de la oferta escolar: Efectos sobre las desigualdades educativas en Chile. Témpora: Revista de historia y sociología de la educación, 17, 11-30.