Equidad e inclusión – Informe GEM 2020

La Agenda 2030 se centra en lograr la equidad y la inclusión, ya que hoy en día todavía hay grandes cotas de desigualdad, tanto en la distribución de recursos como en el acceso a oportunidades. Muchas veces, las características que se asocian con la desigualdad son el género, distancia, nivel de ingresos, discapacidad, origen étnico, lengua, migración, desplazamiento, encarcelamiento, orientación sexual, identidad y expresión de género, religión y otras creencias y actitudes.

Muchos de los mecanismos que provocan la desigualdad e impiden la inclusión son mundiales. Sin embargo, también depende de los contextos sociales y económicos en los que se encuentran las personas. Esto se ha visto claramente debido a la pandemia causada por el COVID-19. Además, las probabilidades de encontrarse en una situación de mayor ventaja o desventaja dependen del entorno familiar, pues son transmitidos de generación en generación como una suerte de herencia. Dicha herencia beneficia, de hecho, a las personas de los sectores más privilegiados: la herencia más fuerte en cuanto al nivel educativo (es decir, que los hijos alcancen al menos el mismo nivel educativo que sus padres) se da entre los padres más educados, especialmente, aquellos con educación superior. Según el análisis de Benavides y Etesse (2012), en el Perú, casi 7 de cada 10 hijos con padres con educación superior logran llegar a dicho nivel educativo, frente a 1 de cada 10 de aquellos con padres que no cuentan con educación .

A nivel mundial, el informe de UNESCO estima que 258 millones de niñas, niños, adolescentes y jóvenes, el 17% del total mundial, no asisten a la escuela. En el Perú, el 98.9% de estudiantes entre 6 y 11 años y el 94.8% de estudiantes entre 12 y 16 años asisten a la escuela. Este es uno de los grandes logros del sistema educativo peruano, pues en el caso de los y las estudiantes entre 12 y 16 años, en el año 2001 esa tasa era del 86.7%, por lo que dejaba fuera a una proporción cercana al total mundial.

A continuación, se analizarán los principales desafíos destacados en el Informe GEM 2020 y se vincularán con los desafíos específicos que existen en el Perú para comprender mejor cómo se encuentran la equidad y la inclusión en el sector educativo peruano.

La identidad, el origen social y las capacidades definen las oportunidades educativas

En todos los países, exceptuando los países de mayor nivel de ingresos de Europa y Norteamérica, solo 18 de los jóvenes más pobres terminan la escuela secundaria por cada cien de los ricos. En el Perú, según el MINEDU, casi el 40% de los estudiantes que no se encuentran en situación de pobreza pudieron realizar su transición a la educación superior, frente al 20% de los estudiantes que están en situación de pobreza. Esta brecha también existe entre el mundo rural, con un 40% de estudiantes, frente al mundo urbano, con un 25,6%. Y se da de igual manera entre las personas cuya lengua materna es el castellano, con un 38,1% y una lengua indígena, con un 23%.

Ello evidencia una clara brecha entre los niveles de pobreza, las áreas y las lenguas maternas. Además, se aprecia que si también hubo entre los grupos más privilegiados una disminución de la tasa entre los años 2016 y 2018, la recuperación fue mucho mayor, igualando o incluso superando los niveles iniciales frente a la gran disminución que hubo entre los menos privilegiados.

Si bien las cifras oficiales brindadas por el SIAGIE 2019-2020 y el Padrón de Instituciones Educativas indican una deserción del 2.72% en primaria, con 100,363 estudiantes y un 3.41% en secundaria, con 80,094 estudiantes, la previsión actual es mucho más grave. Y es que se pronostica una deserción de más de 300,000 estudiantes a causa de la pandemia del COVID-19. Además, los y las estudiantes de los grupos menos privilegiados por nivel de pobreza, área o lengua materna serán los más afectados, lo que genera aún más la desigualdad imperante en el sistema educativo peruano.

Los mecanismos de discriminación, estereotipos y estigmatización son prácticamente similares para todos y todas las estudiantes que corren el riesgo de exclusión

A nivel mundial, el 68% de los países definen la educación inclusiva. No obstante, tan solo el 57% de las definiciones abarca los grupos que son objeto de formas múltiples de marginación. En el Perú, el marco legal viene dado por el Decreto Legislativo N.º 1384, que “reconoce y regula la capacidad jurídica de las personas con discapacidad en igualdad de condiciones”. Este DL modificó el Código Civil para establecer que “toda persona tiene capacidad jurídica para el goce y ejercicio de sus derechos”, además de indicar que las personas con discapacidad “tienen capacidad de ejercicio en igualdad de condiciones en todos los aspectos de la vida”.

El Currículo Nacional de Educación Básica del 2016 reconoce dentro de los enfoques transversales, el Enfoque Inclusivo o de Atención a la Diversidad. Este enfoque implica que “los estudiantes con mayores desventajas de inicio deben recibir del Estado una atención mayor y más pertinente, para que puedan estar en condiciones de aprovechar sin menoscabo alguno las oportunidades que el sistema educativo les ofrece” (p. 21). Los valores que trata dicho enfoque son el respeto por las diferencias, la equidad en la enseñanza y la confianza en la persona. El tratamiento de dicho enfoque se refleja en los siguientes valores y actitudes:

Valores	Actidudes
Respeto por las diferencias	Reconocimiento al valor inherente de cada persona y de sus derechos, por encima de cualquier diferencia
Equidad en la enseñanza	Disposición a enseñar ofreciendo a los estudiantes las condiciones y oportunidades que cada uno necesita para lograr los mismos resultados.
Confianza en la persona	Disposición a depositar expectativas en una persona, creyendo sinceramente en su capacidad de superación y crecimiento por sobre cualquier circunstancia.

Si bien aplaudimos la iniciativa de incluir el Enfoque Inclusivo en el Currículo Nacional, no define específicamente, que grupos son objetos de la discriminación, mencionando las diferencias culturales, sociales, étnicas, religiosas, de género, condición de discapacidad o estilos de aprendizaje. De igual manera, muchas de esas condiciones deberían ser parte de un análisis y un enfoque interseccional, para trabajar para eliminar las barreras que dificultan el acceso, la permanencia y los aprendizajes en igualdad de oportunidades¹Gamboa, D., Arce y L., Peñaherrera, L. Sociedad Peruana de Síndrome Down (2018). Una escuela para todos. Guía para la educación inclusiva. p.19. y favoreciendo la inclusión.

Millones de personas están perdiendo la oportunidad de aprender

En los países de ingresos medianos ha habido un aumento de 25% en los últimos 15 años en la asistencia en la escuela. Sin embargo, solo tres cuartas partes de los jóvenes continúan asistiendo a la escuela después de los 15 años.

En Perú, no hay un desglose específico por edad, sino por grupos de edad. En el caso de los y las estudiantes con edades comprendidas entre los 17 y los 21, tan solo el 59.8% continúa asistiendo al sistema educativo. Hay una mayor prevalencia de mujeres (60.7%) que continúan asistiendo frente a hombres (58.9%). Y si bien las mayores brechas en este caso son entre las áreas urbanas (63%) y rurales (47.1%), especialmente se dan por nivel de pobreza. El 64.2% de la población de estas edades no pobre continúa estudiando, frente a un 39.7% de la población en situación de pobreza no extrema y un 34.2% de la población en situación de pobreza extrema.

Tal como se observa en el gráfico, si bien la tendencia de los grupos menos vulnerables es a aumentar la tasa de asistencia, la tasa de los otros grupos se encuentra estancada o en disminución. Solamente, la tasa de la población en situación de pobreza extrema mejoró entre el 2018 y 2019 de manera sustancial, aumentando 8.5% puntos. Todo ello, genera una gran desigualdad en las oportunidades que tienen estos jóvenes para concluir sus estudios o lograr acceder a la educación superior, impidiendo su inclusión.

A ello hay que añadir que, de las y los estudiantes de países de ingresos medianos que asisten a la escuela, solo la mitad adquiere los conocimientos básicos, y dicha proporción no parece estar mejorando en los últimos años. En muchas de las evaluaciones, se sobrestiman los resultados de las y los alumnos, pues tres cuartas partes del alumnado de América Latina que tuvieron una prueba de comprensión lectora con opción de respuesta múltiple escogieron una respuesta al azar; aún así, fueron considerados competentes.

En el Perú, hay grandes brechas en los resultados en lectura según los niveles de pobreza en los que viven, según los datos de la Evaluación Censal a Estudiantes (ECE) aplicada a estudiantes de secundaria durante el 2019. Así, quiénes tienen un nivel de pobreza extremo obtuvieron, con un promedio de 525 en la ECE, 50 puntos menos que quiénes no son pobres, mientras que los que se encuentran en situación de pobreza obtuvieron 20 puntos menos. Muy lejos, en los tres casos, de quiénes tienen el índice socioeconómico más alto, que obtuvieron más de 600 puntos en promedio.

Además, el área de procedencia también marca fuertemente la diferencia en los resultados de lectura. Así, el 14.1% de la población urbana obtuvo una puntuación previa al inicio y el 41.77% una en inicio, frente a casi un 28% que obtuvieron un nivel de logro en proceso y el 16.2% satisfactorio. En cambio, el 44% de la población rural tiene un nivel previo al inicio y otro 44% un nivel en inicio, frente a aproximadamente un 10% que tiene un nivel de logro en proceso y menos de un 3% de satisfactorio.

Dichas brechas suponen una gran desigualdad en la población estudiantil adolescente de nuestro país, lo que frustra sus oportunidades para continuar los estudios o adquirir un nivel promedio de competencias lectoras. A fin de no extendernos en este punto, no incluimos los resultados de Matemáticas o Ciencia y Tecnología, pero las brechas son similares, tanto en cuanto al nivel de pobreza, como el área de procedencia. A todo ello se suma, también, las diferencias según la gestión (pública o privada) de la institución educativa. 

Un obstáculo central a la inclusión educativa es la falta de creencia en que esta sea posible y deseable

En el 2018, en una gran proporción de países de ingresos medio-altos y altos, un tercio de las y los docentes no adaptaban su enseñanza a la diversidad cultural de los alumnos. En un país como Perú, con una gran cantidad de estudiantes que hablan una lengua originaria como quechua, aimara, awajún, shipibo-conibo, ashaninka, entre otras de las 48 lengua oficiales según el MINCUL (2019), la orientación de la educación a la diversidad lingüística y cultural es prioritaria.

Desde el Artículo 17 de la Constitución Política del Perú, se señala la importancia de fomentar la educación bilingüe e intercultural de cada zona según sus características. En el 2016, se aprobó el Decreto Supremo N.º 006-2016-MINEDU que aprueba la Política Sectorial de Educación Intercultural y Educación Intercultural Bilingüe. Gracias a ello, se hace énfasis en la formación de niños, niñas y adolescentes en su lengua materna, reforzando los lazos interculturales del país y fomentando la diversidad cultural del mismo.

Si bien algunos países están avanzando hacia la inclusión, la segregación sigue existiendo

Uno de cada cuatro países (cifra que casi se dobla en América Latina y el Caribe) define lugares separados para la enseñanza de los estudiantes con discapacidades. Tan solo 1 de cada 10 opta por la integración, y casi 2 de cada 10 por la inclusión. El resto de los países se inclinan por una combinación de segregación e integración. Existen diferentes modelos en los sistemas educativos para atender a los estudiantes con discapacidades:

Modelos en el sistema educativo

	Exclusión	Segregación	Integración	Inclusión
Descripción	Se considera que debido a la condición de la persona con discapacidad, esta no puede ingresar al sistema educativo.	Se considera que la o el estudiante con discapacidad podrá acceder a la educación especializada y distinta a la educación regular.	Se considera que la o el estudiante con discapacidad puede ingresar al sistema educativo siempre que se adapte a este sistema.	A partir del reconocimiento de las necesidades y capacidades de la o el estudiante, se crea un entorno educativo en el que pueda interactuar y desarrollarse
Consecuencias	No se permite el ingreso a estudiantes con discapacidad al sistema educativo. Se le coloca en un entorno de asistencia social o sanitaria, sin acceso a la educación	La o el estudiante con discapacidad es enviado a un centro educativo diseñado exclusivamente para su condición en un sistema de enseñanza especial.	La permanencia de la o el estudiante dependerá si se puede adaptar a la institución educativa.	La Institución Educativa está obligada a eliminar barreras en la educación e implementar las medidas de accesibilidad y ajustes razonables necesarios para que la o el estudiante con discapacidad pueda ejercer este derecho.

En el Perú, el Informe Defensorial N.º 183: El Derecho a la Educación Inclusiva de la Defensoría del Pueblo indica que, “si bien la Constitución Política del Perú establece que “el Estado debe asegurar que nadie se vea impedido de recibir educación adecuada por razón de su situación económica o de limitaciones mentales o físicas (…)” y que el Código de los Niños y Adolescentes señala que “ningún niño o adolescente debe ser discriminado en un centro educativo por su condición de discapacidad (…)”, no se garantiza la presencia de todas las personas con discapacidad en las escuelas regulares, toda vez que la educación básica se organiza en que separan a los y las estudiantes con discapacidad leve y moderada de quienes presentan discapacidad severa y multidiscapacidad. Los primeros podrían acceder a la EBR, mientras que los segundos deberían acceder a la EBE” (p. 50). 

Asimismo, en el 2019 se emitió una norma técnica con respecto a las orientaciones y procedimientos de matrícula escolar y traslados en las instituciones educativas, así como las “Orientaciones para el desarrollo del año escolar 2019 en instituciones y programas educativos de la Educación Básica”. En dichas normas se dispuso que se debían reservar dos vacantes por aula para los estudiantes con NEE (Necesidades Especiales) asociadas a la discapacidad leve o moderada hasta por quince días calendario, a partir del inicio de matrícula. Aún así, según la Defensoría del Pueblo en su nota de prensa Nº 380/OCII/DP/2019, más del 88% de personas con discapacidad en edad escolar no se encuentran matriculados en el sistema educativo. Además, el 80.26% de instituciones educativas de Educación Básica Regular no tienen estudiantes con NEE.

La proporción de Instituciones Educativas de Educación Básica Regular con un estudiante con Necesidades Especiales que recibe el Servicio de atención a las Necesidades Educativas Especiales (SAANEE) ha ido creciendo en los últimos años, pasando de un 11.8% en 2016 al 15.2% en 2019. Sin embargo, hay una gran brecha entre este tipo de atención entre las áreas urbanas, dónde se brinda en el 18.5% de IE, frente al 4% de áreas rurales. También, hay una brecha aún mayor entre las IE de gestión pública, dónde el 18.6% tiene dicho servicio, frente a las privadas, puesto que tan solo un 2.4% cumple con el mismo. Ello genera brechas no únicamente entre las áreas dónde viven, sino también si se decantan por una institución de gestión privada, las cuales no parecen brindar un tratamiento inclusivo.

La financiación debe centrarse en quienes más la necesitan

En numerosos países de la OCDE, las escuelas y las aulas más desfavorecidas tienen más probabilidades de contar con maestros menos cualificados. En Latinoamérica, desde hace 3 décadas, las transferencias monetarias condicionales han aumentado el nivel educativo que se alcanza en sus países entre medio año y un año y medio. Uno de cada cuatro países tiene algún tipo de programa de acción positiva para ayudar a los grupos marginados a acceder a la educación superior. Mientras, cuatro de cada diez países de ingresos bajos y medio-bajos no han adoptado medidas para apoyar a los estudiantes en riesgo de exclusión durante la crisis de COVID-19.

Según el Informe Defensorial N.º 183 (p. 73), tan solo el 0,62% del presupuesto del sector educativo se destina a la educación de estudiantes con discapacidad. No obstante, dicha cifra ha aumentado desde el 2016, dónde tan solo se destinaba el 0,56% del presupuesto. Además, de dicho presupuesto, la mayoría de los recursos económicos se destinan a actividades de la EBE como son los Prite, Cebe y Cetpro. Tan solo 4 de los 17 proyectos financian actividades para las y los estudiantes con discapacidad que se incluyen en las IIEE de EBR.

Ninguno de los programas presupuestarios analizados por la Defensoría del Pueblo tiene un compromiso de relevancia con las Necesidades Especiales de las y los estudiantes de EBR, lo que dificulta su inclusión, acceso y permanencia en el sistema educativo. Esto es bastante preocupante, puesto que se debería hacer énfasis en la inclusión educativa de estudiantes con discapacidad en la EBR para favorecer sus oportunidades y permitirles mejorar sus condiciones de vida. 

Asimismo, hay una gran carencia presupuestal para favorecer la inclusión de las y los estudiantes con discapacidades, también a nivel de materiales, equipamiento y mobiliario. Si bien existe una partida específica para dichos aspectos, no se brinda una provisión suficiente ni una distribución eficiente en las IE con estudiantes con necesidades educativas de inclusión (p. 85).

Desde el MINEDU, se debe hacer un énfasis en asignar un presupuesto específico para garantizar la equidad y la inclusión, pero sobre todo se debe garantizar su correcta ejecución y proveer de suficientes recursos a las Instituciones Educativas de EBR.

Los docentes, los materiales didácticos y los entornos de aprendizaje suelen ignorar los beneficios que entraña aceptar y valorar la diversidad

Aproximadamente uno de cada cuatro docentes de casi 50 sistemas educativos indica que hay una gran necesidad de formación profesional para enseñar a alumnos con necesidades especiales. Además, en Europa, casi la mitad de los países no abordan de manera explícita la orientación sexual y la identidad de género en sus planes de estudios.

En la Encuesta Nacional a Docentes del 2018 realizada por el MINEDU, se preguntó, específicamente, por como calificaron la calidad de la formación docente que recibieron con respecto a la enseñanza sobre atención a estudiantes con necesidades especiales. Los resultados son bastante similares en las áreas urbanas o rurales. En ambos casos, entre 2 y 3 de cada 10 docentes no recibieron ningún tipo de formación específica, lo que es bastante preocupante. De cada 10, 3 califica formación como regular y entre 2 y 3 de cada 10 la calificó como buena. Es un buen indicador que solamente 1 de cada 10 docentes la calificó como mala o muy mala, pero menos de 1 de cada 10 la calificó como muy buena. Ello demuestra que la formación docente con énfasis en la atención a estudiantes con NEE es una asignatura pendiente en el Perú, y se debería hacer más énfasis para lograr la equidad.

En el Currículo de Educación Básica sí que existe un Enfoque de Igualdad de Género, que indica que “si bien aquello que consideramos “femenino” o “masculino” se basa en una diferencia biológica-sexual, estas son nociones que vamos construyendo día a día, en nuestras interacciones” (p. 23). También, menciona la identidad de género, indicando que los derechos, deberes y oportunidades no deberían depender de esta diferencia. Ello coloca al Perú a la vanguardia en este tema frente a otros países. Sin embargo, ha sido un tema que ha sido objeto de controversias políticas y se debe incidir en el mismo para que no se provoquen retrocesos que pongan en peligro la igualdad de género entre las y los estudiantes.

En el Currículo de Educación Básica sí que existe un Enfoque de Igualdad de Género, que indica que “si bien aquello que consideramos “femenino” o “masculino” se basa en una diferencia biológica-sexual, estas son nociones que vamos construyendo día a día, en nuestras interacciones” (p. 23). También, menciona la identidad de género, indicando que los derechos, deberes y oportunidades no deberían depender de esta diferencia. Ello coloca al Perú a la vanguardia en este tema frente a otros países. Sin embargo, ha sido un tema que ha sido objeto de controversias políticas y se debe incidir en el mismo para que no se provoquen retrocesos que pongan en peligro la igualdad de género entre las y los estudiantes.

Conclusiones

Como hemos visto, los desafíos para lograr la equidad y la inclusión son múltiples. Desde el Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo 2020 “Inclusión y educación: Todos y todas sin excepción”, se ha hecho un gran esfuerzo en analizarlos desde múltiples perspectivas. Además, en el Peru se encuentran desafíos tanto generales, comparables a los de otros países, como específicos, dada la idiosincrasia y la multiculturalidad del país.

A todo ello hay que sumarle las inequidades y las desigualdades causadas por la pandemia del COVID-19, que ya hemos venido analizando en el Observatorio y que todavía seguirán manifestándose durante los meses venideros. Es por ello por lo que es tan importante poner de realce la importancia de la educación para reducir las brechas, pero también lo es trabajar para que la educación sea equitativa y favorezca la inclusión en el Perú. En las próximas semanas, seguiremos analizando el GEM 2020 desde una perspectiva internacional, como también enfocándonos en los desafíos de nuestro país.