Prioridades del sistema educativo y oportunidades emergentes para canalizarlas con gobernanza eficaz

La educación a nivel mundial vive una crisis prolongada y silenciosa debido principalmente a los estragos que dejó la pandemia (CEPAL, 2022a). En el caso peruano no es tan silenciosa, el sistema educativo nacional arrastra brechas estructurales de desigualdad desde hace más de 3 décadas, y que ahora se han empeorado. La situación es compleja y preocupante, al inicio del año la Defensoría del Pueblo (2023) lanzó una llamada de alerta al Estado ”Priorizar los aprendizajes perdidos y la reinserción de estudiantes”.

En el presente artículo se comparte reflexiones sobre la situación educativa internacional y nacional en la perspectiva de levantar un listado de prioridades para atender las urgencias y necesidades educativas importantes, desde una mirada transformativa.

Panorama internacional sombrío con respecto a los ingresos y el bienestar en el futuro de la actual generación de niños y jóvenes; paradójicamente, se ha activado un potencial de innovación.

El estudio denominado “Colapso y recuperación: Cómo la COVID‑19 erosionó el capital humano y qué hacer al respecto” desarrollado por Schady et al.(2023) investigadores del Banco Mundial, concluyen “los estudiantes de hoy podrían perder hasta el 10 % de sus ingresos futuros debido a las crisis educativas provocadas por la COVID‑19. Y el déficit cognitivo en los niños pequeños del presente podría traducirse en una disminución del 25 % en los ingresos cuando sean adultos”.

Se extrae que la pandemia afectó el desarrollo cognitivo y los ingresos a lo largo de la vida de los niños y los jóvenes; esto pone en peligro el bienestar de generaciones y el crecimiento de las economías.

Desde una óptica de procesos históricos, Reimers (2021) investigador de la Universidad Harvard sostiene que asistimos a partir de la pandemia a un inicio de la quinta ola de globalización y transformación de los sistemas educativos de América Latina, teniendo como línea de base el impacto de la pandemia.

El investigador mencionado, reporta que “la primera ola, se inicia con el proceso de colonización; la segunda, se inicia con el surgimiento de repúblicas independientes; la tercera, se inicia con la adopción de la declaración universal de derechos humanos y el reconocimiento de la educación como derecho humano, como parte del orden mundial que sigue a la segunda guerra mundial; y la cuarta, se inicia en los años noventa, como respuesta a la ‘década perdida’ de los años ochenta y como parte de los procesos de democratización de la región” (p.3).

Los impactos producidos por la pandemia son tan contundentes que no solo ha afectado la ruta que discurría la educación, sino a las condiciones sociales, económicas y políticas de los países de América Latina. Más allá de los retrocesos de los itinerarios educativos y pérdidas humanas, la pandemia paradójicamente ha activado un gran potencial de innovación. Entonces emerge la esperanza de revertir la situación, para atender a los desafíos sociales, políticos y económicos de la región que se han agudizado durante la pandemia.

Los componentes de una recuperación transformadora e inclusiva de la educación y las lecciones aprendidas en la fase intensa de la pandemia que podrían convertirse oportunidades.

“Hacia una recuperación transformadora e inclusiva de la educación” es el horizonte que propone el equipo de investigadores de CEPAL, para ello plantea los siguientes componentes: Recuperar aprendizaje sin dejar a nadie un paso atrás, afrontar las desigualdades en la educación, y asegurar el derecho a una educación inclusiva y de calidad. La educación no se resuelve sólo en la educación: se requiere la articulación con otros sectores de política pública. La importancia de no volver a la situación previa de la pandemia. Fortalecer la educación digital: la tecnología al servicio de la escuela. Acordar un nuevo pacto social por la educación, amplio y con una mirada estratégica de largo plazo (Huepe et al., 2022).

Las lecciones aprendidas y las innovaciones producidas por los actores educativos durante el contexto de la pandemia favorecen caminar hacia la orientación de CEPAL. Tenemos las siguientes:

• La creación de formas alternativas de impartir educación mediante la combinación de diversas modalidades educativas, pertinentes a cada ecosistema y territorio.
• Financiamiento suficiente a las escuelas para el desarrollo de una gestión autónoma, deshacerse de las cargas burocráticas que producen estrés a los docentes y a los administradores del sistema que permitiría gestionar ágilmente las escuelas y servicios.
• Fortalecimiento de las habilidades digitales de los docentes que implica la dotación de recursos formativos y accesos tecnológico.
• Brindar suficientemente seguridad alimentaria y salud mental a los programas escolares. Incorporación de los padres y madres de familia en la mediación de los aprendizajes, concibiendo una escuela abierta a la familia y a la comunidad. Importancia bienestar emocional de los estudiantes Reimers (2021).

Los efectos de la pandemia en la deserción escolar de los estudiantes peruanos.

En esta fase de reforzamiento y recuperación de aprendizaje, un indicador vital que el sistema educativo requiere evitar es el incremento de la deserción escolar o interrupción de estudios, en tanto que está asociada con la permanencia, continuidad y la matrícula de los estudiantes del año anterior con respecto al año actual.

La deserción o interrupción de estudios trae consigo secuelas en la vida personal de los niños, niñas adolescentes (NNA) al privar de su desarrollo de aquellas capacidades necesarias para tener la libertad de construir sus proyectos de vida, y debilita la posibilidad de ejercer plenamente los derechos como ciudadano en la vida adulta (MINEDU, 2022b).

La Tabla 1 indica que en la fase más intensiva de la pandemia fue en el año 2020, coincide con las tasas más altas de deserción escolar, en donde la educación inicial concentra la tasa más alta con respecto a primaria y secundaria.

Nivel EBR Nacional	2015-2016	2016-2017	2017-2018	2018-2019	2019-2020	2020-2021
Educación Inicial	2.3	2.3	2.6	2.2	3.9	2.7
Educación Primaria	1.5	1.5	1.5	1.3	1.7	1.2
Educación Secundaria	4.1	4.1	4.1	3.5	2.7	0.8
Tasa promedio deserción	2.6	2.6	2.7	2.3	2.8	1.5

El Ministerio de Educación, desde el año 2021, está implementando la “Estrategia Nacional por la Reinserción y Continuidad Educativa”, con el propósito de prevenir la interrupción de estudios y promover la continuidad en la educación básica a nivel nacional con acciones intersectoriales e intergubernamentales con pertinencia territorial. Este año 2023, el Ministerio del sector, mediante la RM 149-2023-MINEDU continua con el mismo esfuerzo de asegurar la reinserción y continuidad educativa.

Resultados de la Evaluación Muestral del 2022: las brechas de aprendizaje se profundizan y surgimiento de alertas sobre las habilidades socioemocionales de los estudiantes.

El MINEDU (2023) hizo un reporte de los resultados de la Evaluación Muestral Nacional de Estudiantes (EM) aplicada a escolares de colegios públicos y privados del ámbito nacional en el 2022 mediante la RM 074-2022, indicando que a nivel nacional los estudiantes obtuvieron resultados más bajos que en 2019 en la mayoría de las áreas evaluadas.

Asimismo, los resultados del 2022 muestran que ha crecido las brechas entre las escuelas públicas y privadas, y entre las escuelas urbanas y rurales a favor de las primeras en ambos casos, con respecto al año 2019.

Tacna, Moquegua y Arequipa son las regiones con mayores medidas promedio en matemática, lectura y ciencia y tecnología. Mientras que Loreto y Ucayali, muestran grandes desafíos. Los resultades de la evaluación muestral constituyen una línea de base sobre los niveles de logros de aprendizajes y las habilidades socioemocionales de los estudiantes.

El mismo reporte oficial indica que las habilidades socioemocionales con mayor porcentaje positivo son: “disposición empática”, “relación”, “responsabilidad” y “toma de decisiones”. Las que obtuvieron menores porcentajes positivos son: “autoeficacia social”, “autoeficacia emocional” y “autoeficacia académica”.

Habilidades socioemocionales más consistentes	Habilidades socioemocionales menos consistentes
Disposición empática	Autoeficacia social
Relación	Autoeficacia emocional
Responsabilidad	Autoeficacia académica
Toma de decisiones

Abrir camino para un nuevo profesionalismo docente, como factor clave para superar la crisis educativa.

Las últimas evidencias empíricas indican que los sistemas educativos requieren docentes con un desarrollo profesional acorde con las actuales demandas y necesidades que atraviesa el mundo para mejorar el rendimiento académico de los estudiantes.

Santana (2022) sostiene que las políticas públicas sobre la formación y profesionalización docente requiere poner como eje un “perfil profesional reflexivo”, promoviendo en los egresados docentes la cultura de innovación e investigación, debido que en la actualidad la formación está más cerca a la indagación, y no tanto a la repetición del conocimiento.

Una de las conclusiones de los investigadores de McKinsey & Company, dice “Los estudiantes que reciben una instrucción que combina enseñanza dirigida por el docente y basada en la indagación alcanzan resultados superiores” (Chaia et al., 2017, p.36), muy similar a los hallazgos de Santana.

Los desafíos emergentes del docente que se están configurando en la práctica educativa.

Los docentes en estos últimos años se han visto sometido a cambios radicales de condiciones de trabajo. Teníamos una modalidad esencialmente presencial en 2019, se cambió abruptamente a otra diferente, denominado educación remota en los años 2020 y 2021, y luego en el año 2022, se retorna a la presencialidad educativa, dejando a las instituciones a definir si adoptan elementos de la modalidad híbrida.

En la fase intensa de la pandemia, los docentes, además de aprender de manera acelerada los recursos digitales, asumieron el desafío sanitario y el soporte emocional de los duelos familiares. El estudio de los investigadores de Grade, Miranda et al., (2021) reportan roles asumidos por los docentes, demostraron resiliencia y capacidad de readecuación a las nuevas condiciones laborales. El soporte de habilidades socio emocionales a los estudiante es un desafío que se mantiene.

Un segundo desafío constituye la actuación docente frente a los procesos pedagógicos de enseñanza y aprendizaje. Existe un nuevo diagnóstico de los estudiantes de pérdidas de aprendizaje y se ha identificado habilidades emocionales débiles frente a otras, y todo ello con desniveles de heterogeneidad académica, cultural, género y étnica en cada aula.

Este rasgo emergente de heterogeneidad académica y emocional de los estudiantes, nos infiere a construir escuelas inclusivas, interculturales y acogedoras a la diversidad, como lo establece la UNESCO en el cuarto ODS “Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos” (Naciones Unidas, 2021).

Un tercer desafío está relacionado con los desempeños de los docentes en los procesos pedagógicos: planeación, mediación y evaluación de aprendizaje, en estos procesos los docentes han mostrado dificultades.

El fortalecimiento de capacidades de los docentes en los procesos pedagógicos requiere replantearse ante nuevas oportunidades que emergieron en el contexto de pandemia. Tenemos, el fortalecimiento de habilidades digitales por parte de los docentes y la experiencia adquirida por los padres y madres de familia en apoyar activamente en el aprendizaje de los estudiantes. Estas dos oportunidades tendrían que ser canalizadas en los procesos pedagógicos. No canalizarlos, significa desaprovechar oportunidades que hoy se han convertido en fortalezas.

Un cuarto desafío se relaciona con la disponibilidad de recursos didácticos y tecnológicos que dispone el sistema. Al final, la demora de la distribución como la entrega de material escolar siempre recae en los docentes que lo resuelven eficaz o ineficazmente a su manera. Es importante resolver estos nudos críticos de una manera distinta, apelando el empoderamiento de los padres y madres de familia y recurrir a otros actores de la comunidad como los gobiernos locales.

Un quinto desafío está referido a la cantidad de alumnos que se encarga al profesor. En muchas escuelas, un profesor está a cargo de 40 estudiantes, es muy numeroso y tipificado como antipedagógico. La RVM 307-2019-MINEDU, actualmente vigente para el proceso de racionalización, establece que en cada aula de nivel inicial debe acoger 25 estudiantes, y para primaria y secundaria, 30 estudiantes. Este problema se ha agudizado, debido al desplazamiento de estudiantes de escuelas privadas a escuelas públicas desde el contexto de la pandemia.

Un desafío de carácter específico corresponde a la brecha docente en las escuelas de Educación Intercultural Bilingüe, que tiene repercusiones en los procesos pedagógicos. Un docente monolingüe se encuentra anulado para enseñar a los estudiantes con lengua nativa de los pueblos indígenas. La investigadora Lucy Trapnell (2021) declara que el 61% del total plazas EIB, lo ocupan los docentes monolingües.

La inversión pública en educación como elemento clave: problemas de ineficacia, gobernanza presupuestaria y desarticulación con los gobiernos subnacionales.

La Cumbre Mundial por la transformación de las Naciones Unidas al igual que CEPAL (2022) establece como una vía de acción clave para la recuperación de aprendizajes: el financiamiento de la educación. El presupuesto público para el año 2023 ascendió alrededor de S/. 41 mil millones de soles, incrementándose a un 16.9% en comparación al año anterior (MINEDU, 2022a).

Frente a ello, el economista Gonzáles del Instituto de Estudios Peruanos (IEP) asevera que en el año 2021 sólo se ejecutaron el 72% del presupuesto (Gamboa, 2023). No obstante, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico OCDE asume que la inversión pública es un problema complejo, no se reduce sólo en el aumento de presupuestario, sino a las prácticas presupuestales y gobernanza presupuestal (Ministerio de Economía y Finanzas, 2023), por la cual recomienda analizar y mejorar los sistemas de control, entre otras medidas (OCDE-MEF, 2023).

En ese marco, se ubica resolver la infraestructura de las escuelas, que en su mayoría se encuentran en pésimas condiciones. Según las autoridades, esto representa una demanda de inversión 150 mil millones de soles. El analista Hugo Diaz (2023), sostiene que esto es una cifra descomunal y difícil concretarla a corto plazo y recomienda diseñar un plan nacional realista, debido que el actual plan proyectado al 2030 con un avance del 80% el 2025, fue una meta que quedó fuera de la realidad.

Nueva arquitectura del local escolar abierto a la comunidad y con pertinencia al ecosistema social educativo en el marco de una escuela inclusiva a la diversidad y con sistema de protección a los estudiantes.

El analista referido, además sugiere reajustar y renovar los diseños arquitectónicos de las aulas para que sean más agradables para el aprendizaje, lo cual motiven la permanencia y no la deserción de los estudiantes; y que estos diseños incorporen las diversas tecnologías que revolucionan las formas de enseñar y aprender, ante una nueva realidad más abierto a trabajos comunitarios y horarios extracurriculares. El autor culmina su sentencia “De no hacerlo, seguiremos creando infraestructura desadaptada a las exigencias de las épocas y aumentando el déficit, convirtiéndolo en irresoluble” (p.1).

Por otro lado, considerando el cuarto Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) referido a garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad para todos; esto nos infiere a diseñar, construir y organizar las aulas con ambientes que aseguren la seguridad de los estudiantes, frente al Bulling, el acoso y la violencia de todo tipo.

Asimismo, lo anterior, compatibiliza con una de las metas de la UNESCO (2016) “Construir y adecuar instalaciones educativas para que respondan a las necesidades de los niños y las personas discapacitadas, tengan en cuenta las cuestiones de género y proporcionen entornos de aprendizaje seguros, no violentos, inclusivos y eficaces para todos” (Tawil et al., 2016, p.14).

Gobernanza eficaz como un requisito para implementar las prioridades del sector.

En estos últimos meses, el ex titular del Ministerio de Educación hizo dos decisiones controvertidas. Primero, la desactivación del directorio de la SUNEDU, lo cual posibilitó la elección del nuevo Superintendente de una manera cuestionada. Segundo, la reorganización del Consejo Nacional de Educación, considerándolo como un órgano de gobierno, cuando en realidad es un órgano del Estado. Los titulares del sector generan crisis de gobernanza cuando carecen una mirada de estadista de largo plazo.

Algunas actuaciones del Congreso sobre materia de educación, va por una ruta equivocada, debido a que están restando la función del MINEDU como ente rector de las políticas educativas. Una de ellas corresponde el dictamen específico aprobado en el Congreso de declarar interés nacional la introducción de contenidos curriculares sobre educación, historia de la subversión y el terrorismo en el Perú. Esto fue objetado por el poder ejecutivo, porque en el actual currículo nacional ya se encuentran estos contenidos. Esto satura y atomiza el currículo, al promover crear nuevos cursos y repitencias de temas.

Otra decisión controversial, el Congreso el 2021 aprueba la Ley 31498 denominada Ley que impulsa la calidad de los materiales y recursos educativos en el Perú, por el cual establece que los padres de familia participan en el proceso de elaboración de programas y el contenido de los materiales, textos y recursos educativos para la educación básica de manera institucional.

Aquí hay dos observaciones, los padres de familia no están calificadas para esta función. Por otro lado, en la distribución de los textos y materiales educativos, uno de los factores del retraso de distribución en este año 2023 fue la falta de aprobación oportuna por parte de la APAFA, comisión o asociación civil que tendrían inscribirse previamente en los registros públicos.

Las políticas controversiales del Estado vienen de años anteriores, a la postre favorecerían a la segregación educativa. La primera política está relacionada con los Colegios de Alto Rendimiento (COAR) que beneficia a un sector ínfimo de estudiantes de las 25 regiones del país. El régimen de funcionamiento de los COAR es totalmente diferente a otras escuelas públicas y en términos prácticos tienen el propósito de formar una élite de estudiantes.

El funcionamiento de los COAR demanda ingentes gastos para el Estado. La pregunta válida que plantea la Investigadora Reátegui ( 2021) del Instituto de Estudios Peruanos (IEP): ¿Si el Estado debe promover este tipo de políticas educativas focalizadas?; porque antes incluir a todas y todos los estudiantes, los excluye.

La segunda política controversial está relacionada con los váuchers educativos. En el Congreso existe un proyecto de Ley N.º 2951/2022-CR, que plantea el uso de váuchers educativos como una medida de promover la competitividad entre el sector público y el privado, con el fin de incrementar la calidad de la educación. El sistema de vouchers consiste en que el Estado los otorga a las familias como subsidios, con los cuales tendrían la posibilidad de financiar parcial o completamente las pensiones de sus hijos en colegios privados (Congreso de La República, 2022).

Las políticas de vouchers, también conocidos como bonos o cupones no son nuevas, uno de sus creadores y propulsores fue el economista neoliberal Milton Friedman en la década de los años 50. De esa fecha hasta la actualidad, varios países los han implementado, como Australia, Nueva Zelanda, Dinamarca, Singapur, Corea del Sur, Chile, algunos estados de Estados Unidos, entre otros” (San Martín, 2019).

Veamos algunos resultados. El mayor éxito lo tiene Singapur y los países nórdicos, cuyos resultados en las pruebas internacionales, como PISA, TERCE, El Estudio Internacional de Tendencias en Matemáticas y Ciencias (TIMMS) y otras, los sitúan en los primeros lugares del ranking mundial de calidad educativa durante varios años.

Mientras que para el sistema de vouchers implementado en Uruguay y Chile, los resultados no son alentadores. El Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEED) de Uruguay basado en los reportes de colectivos de docentes indica que el sistema de vouchers no es eficaz, libera al Estado de sus responsabilidades educativas y en la práctica es un financiamiento a la educación privada en desmedro de la pública (INEED, 2016).

El caso adverso de este tipo de inversión es Chile, donde este subsidio denominado “Choice System” (CS), en principio destinado a promover la igualdad social, “termina favoreciendo a las capas de ingreso más altas, dado que la educación se concibe como un bien de consumo más que como un derecho social. En términos breves, para juzgar la efectividad del sistema vouchers es necesario revisar el diseño y la aplicación del sistema” (San Martín, 2019, pp.54-55).

En Síntesis, las prioridades del sistema escolar en el transcurso de estos años se podrían concretar exitosamente, a condición del ejercicio de una gobernanza eficaz que juega un papel clave para resolver problemas y asegurar la mejora del bienestar de la población, superando las brechas sociales y la segregación. Dado, que la gobernanza busca dar respuesta a las necesidades mediante la intersectorialidad y participación de la sociedad civil, pero respetando las competencias de cada uno de ellos, en el marco del estado de derecho.

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