Respecto de Escuelas y Mercados: Reflexiones Críticas Acerca de los Retos para el Acceso Universal a una Educación de Calidad desde el Sur Global

El acceso universal a la educación y los retos que le atañen se ha convertido en un sentido común transversal a políticos, tomadores de decisiones y ciudadanía en general. En una sociedad secular, sin mitos ni utopías, es indudablemente uno de los artículos de fe más extendidos. Pero como todo artículo de fe, su construcción y sus elementos son más mundanos de lo que aparentan, y por lo tanto, más complejos. En un texto brillante Bergstrom (2010) plantea respecto de la relación entre el derecho a la educación universal y la construcción de ciudadanía diversas interrogantes acerca de las causas primeras de la carencia de una educación universal para todas y todos y de su instrumentalización para transformarla de un asunto político a un asunto de políticas.

En este artículo propongo examinar críticamente los retos y complejidades asociados a la universalización educativa desde una perspectiva institucionalista, histórica y socioeconómica. Se analiza la evolución de los sistemas educativos como instituciones estrechamente ligadas a la formación de los estados-nación y el desarrollo capitalista, explorando su rol en la construcción de ciudadanías, alteridades, homogeneización cultural y disciplinamiento social. El artículo a su vez aborda las particularidades de la expansión educativa en el Sur Global, contrastándola con las experiencias del Norte, destacando las persistentes desigualdades en cobertura y calidad. También se discuten los límites de la inversión educativa en contextos de economías dependientes y las complejas interacciones entre educación, estado y mercados. Finalmente, se reflexiona sobre posibles alternativas para superar las “trampas” del desarrollo educativo en países de ingreso medio-bajo y bajo a partir de experiencias cercanas regionalmente y enfatizando la necesidad de reformas institucionales, profunda intervención estatal y movilización social para lograr una educación verdaderamente universal y de calidad para todas y todos.

¿Qué Educación Universal y Qué Retos?

Esta mirada puede sonar provocativa, y con mucha razón, el acceso universal a la educación se ha convertido uno de los ejes de desarrollo centrales de la agenda internacional, transformándose de un ideal a un objetivo de política alcanzable y medible, pero sin perder su carácter de “lengua franca incuestionable” (p. 167). Este ha seguido una evolución política hasta alcanzar los puntos plasmados en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y después en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) tras su actualización en el 2015 (Benavot & Resnik, 2006; Sugiyama et al., 2023). En tanto su reconocimiento como derecho humano, la universalización de la educación se ha tornado punto de acuerdo para la acción política concertada de los actores del sistema internacional en un espíritu imbuido por convenciones como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1976 o la Conferencia Mundial de Educación de 1990 (Omwami & Keller, 2010; Smith & Joshi, 2016). Por ejemplo, si colocamos nuestra atención en las instituciones y componentes de las Naciones Unidas, los principios de diversos organismos regionales, las constituciones nacionales de variados países y los estatutos de múltiples organizaciones de cooperación, queda claro que se trata de una agenda común, consensuada, transversal y sostenida en el tiempo, pero no por eso igualitaria (Benavot & Resnik, 2006).

Sin embargo, los ambiciosos objetivos de universalización educativa han sido sumamente difíciles de lograr en los países menos desarrollados, atravesados por constantes limitaciones fiscales y convulsionados escenarios políticos (Omwami & Keller, 2010; Mehrotra, 2004). Esto es particularmente preocupante si tomamos en cuenta que las mayores concentraciones de estudiantes fuera de la escuela se encuentran en dichos países menos desarrollados, estimando unos 75 millones de niñas, niños y adolescentes para el 2015 en el caso africano y cifras similares para el sudeste asiático (Omwami & Keller, 2010). El escenario registrado por la literatura especializada y por organismos internacionales es más bien mixto. Si bien en los países en desarrollo se ha logrado un aumento de las tasas de matrícula primaria para los estudiantes en edad escolar hasta un 91% en 2015, frente al 83% a inicios de milenio, esto solo ha sido posible gracias a una inversión estatal masiva acompañada de inversión multilateral que ha tenido enorme dificultad en mejorar los resultados académicos de los nuevos estudiantes matriculados y de aquellos que ya se encontraban en el sistema educativo (Al-Samarrai et al., 2019; Bhorkar, 2023; Sheikh & Loney, 2018).

Asimismo, si bien se ha logrado una significativa reducción de brechas de matrícula entre hombres y mujeres, alcanzando la paridad en algunos sistemas educativos del África, Oriente Medio y el Sudeste Asiático, problemas como el embarazo precoz, la deserción escolar y la mortalidad materna se sigue enseñando con las niñas y adolescentes de estas regiones (Sheikh & Loney, 2018). De igual forma, en el mismo periodo entre el 2000 y el 2015, en la mayoría de los países en desarrollo, los años de escolarización total recibida para hombres y mujeres han aumentado entre un 30% y 35%, respectivamente (Smith & Joshi, 2016; Sheikh & Loney, 2018). No obstante, estos logros dependen del siempre frágil crecimiento económico y las delicadas balanzas de pagos de los países que emprenden la expansión de sus sistemas educativos, generando escenarios de desinversión, estancamiento de resultados e incluso regresión en los indicadores del sistema (Al-Samarrai et al., 2019; Smith, 2011; Mehrotra, 2004).

En contraposición, la situación de los países desarrollados dista mucho de necesitar programas de universalización educativa, ya que establecieron y consolidaron sistemas educativos públicos, universales y obligatorios a finales del siglo XVIII y principios del XIX (Benavot & Resnik, 2006). Nuevas escuelas desde la economía, la sociología y la ciencia política proponen evaluar los retos educativos de regiones subdesarrolladas del globo desde enfoques que prioricen la revisión histórica, política y socioeconómica de las divisiones y desigualdades entre el Norte y el Sur Global, así como las divisiones socioeconómicas y culturales al interior de estas sociedades periféricas (Benavot & Resnik, 2006; Chaudhary & Garg, 2015). De esta manera podemos dar un sentido histórico y situar en el debate realidades latentes, como el impacto desigual de los problemas enunciados previamente, a saber: baja calidad educativa, pobres resultados académicos, infraestructura y materiales inadecuados cuando no ausentes, embarazo precoz y deserción escolar persistente, en regiones como América Latina en contraposición a las naciones del Norte Global (Benavot & Resnik, 2006; Smith & Joshi, 2016; Sheikh & Loney, 2018).

De la misma forma que estos enfoques nos permiten rastrear las causas primeras que impiden la universalización educativa (Omwami & Keller, 2010) también nos habilitan a enlazar la educación como institución con el quehacer político, el desempeño económico y hasta la composición de la mano de obra y las industrias principales de estos países y las complejidad de relaciones entre instituciones sociales, políticas y económicas en las que la educación juega un rol importante (Jensen, 2011; Smith, 2011; Glick & Sahn, 1997). En suma, se trata de concentrarse en la política de la educación por sobre las políticas educativas (Dale, 2017).

Acceso Universal a la Educación: Una Historia de Construcción Institucional y Estatal

Los sistemas educativos son instituciones atravesadas por las tendencias sociales, políticas, económicas, culturales e históricas de las sociedades en las que se encuentran insertas (Benavot & Resnik, 2006). Es así como una combinación de estas tendencias en la Europa y la Norte América de finales del siglo XVIII e inicios de siglo XIX, situadas en un momento histórico especifico y con un número de condiciones como la migración del campo a la ciudad, la secularización social, la conceptualización de los derechos sociales, la aparición del trabajo fabril, la disolución de la sociedad estamental, la movilidad social facilitada por el comercio y el desarrollo capitalista, así como la aparición de la clase obrera, llevaron a la consolidación de sistemas educativos ampliamente extendidos y obligatorios como parte del aparato social (Benavot & Resnik, 2006; Gray, 2008).

La noción básica era que las juventudes requerían un tipo de formación y socialización especializada que no debía, y no podía, dejarse en manos de la familia o de la iglesia. Así, tras la disolución de la sociedad estamental, la escuela estatal se posiciona en la modernidad como la institución encargada de dotar a los futuros adultos con parámetros de comportamiento cívico que ya no se adquirían naturalmente por su posición fija en el estamento social (Gray, 2008). De esta manera, hacia finales del siglo XVIII, la capacidad de leer y escribir, así como la instrucción básica en medidas y habilidades de cálculo, se convertirían en claves para la obtención la más mínima agencia política en formas más o menos restringidas de ciudadanía, prerrequisito indispensable para la adquisición posterior de limitados derechos políticos y sociales (Benavot & Resnik, 2006; Berg & Edquist, 2017).

La Educación como Herramienta de Homogenización Nacional

Esta conclusión bastante moderna de que la educación no se podía dejar en manos de la familia, o que en todo caso un mínimo de formación era necesaria para niñas y niños no es exclusiva del estado capitalista, ni debe entenderse a la educación en términos meramente funcionales (Dale, 2017; Gray, 2008; McCulloch, 2011). Empero, como fenómeno histórico, la educación universal ha estado siempre ligada a los grandes movimientos políticos que la ven aparecer, a su vez, siendo empleada por estos movimientos políticos y con un sentido social. No se trata de una relación instrumental, sino de entender a la educación universal y obligatoria como una institución pensada en el modelaje de ciudadanos “correctos” a la formación estatal-política de determinado momento, una parte de la burocracia de un determinado aparato estatal (Berg & Edquist, 2017; McCulloch, 2011). La reforma protestante, y luego la contrarreforma, en su necesidad de ganar mentes y almas, impulsó la primera gran ola de implementación de formas de escolarización extendidas y obligatorias en la Europa del siglo XVI a través de escuelas religiosas, pero bajo una fuerte égida estatal (Gray, 2008).

El Rol de la Educación en la Formación de Ciudadanía

Así, la construcción nacional europea avanzaba de la mano de implementación de sistemas educativos ampliamente extendidos entre la población y en el territorio (Weber, 1979 citado en Gimpl & Kosi, 2023). De esta manera, lograba homogeneizar a través del aula a grupos humanos que difícilmente se encontrarían o tendrían algo en común de no ser por el complejo sistema de interrelaciones y sentidos compartidos que la escuela genera con la capacidad de trastocar las características de los sujetos, moldearlas y moldear también su posición en la estructura social, sus relaciones, la economía y en el aparato político (Carnoy, 2017; Gimpl & Kosi, 2023).

La construcción de naciones étnica y culturalmente homogéneas, al menos en la teoría, es la clave de la Europa del siglo XIX y la clave también de la construcción de sus aparatos estatales y burocráticos a par del desarrollo del capitalismo moderno (Green, 2013). La escuela obligatoria y universal como institución, no solo tenía el encargo de formar “buenos cristianos”, sino también, “buenos ciudadanos” y “buenos soldados” exponiendo así también su elemento disciplinar como institución del Estado-Nación. Considerando entonces la educación como pilar, habilitador de nacionalidad y ciudadanía, vehículo de progreso, moderno, capitalista, racional y homogeneizador, así como natural, apolítica y desprovista de ideologías, una educación como espejo del Estado-Nación capitalista (Gimpl & Kosi, 2023; Gray, 2008; Green, 2012; McCulloch, 2013).

Educación y Subalternos ¿Educación Universal para Quién?

¿El progreso del moderno aparato del Estado-Nación capitalista y su proyecto civilizatorio era para todos? Indudablemente, para los pueblos de entidades políticas semindependientes y las colonias europeas, la respuesta era claramente negativa (Benavot & Resnik, 2006). Por diseño, la propuesta de sistemas educativos universales y de asistencia obligatoria tenían en su interior el despliegue de alteridades. El ejemplo está claramente ilustrado en las naciones europeas donde el aparato educativo estaba diseñado para construir ideologías nacionalistas de identificación social, pero también elementos de diferenciación con el otro, entiéndase el extranjero o el sujeto nacional “incivilizado”, es decir, no educado (Gimpl & Kosi, 2023).

La Escuela como Mecanismo de Regulación Social

Los sistemas educativos universales y obligatorios del moderno estado-nación capitalista reflejaban con plena naturalidad las divisiones sociales caprichosas en el seno de las sociedades que instruían (Carnoy, 2017; Dale, 2017). Por otra parte, la educación se constituía en una promesa de acenso social para las clases excluidas y subalternas, convirtiéndose la escuela en la institución que aseguraba la transición a la “civilización” del sujeto colonial u obrero. Además, la escuela estatal de obligatoria asistencia y con pretensión de universalidad (esto es, en la que se podía ser exitoso virtualmente sin distinción socioeconómica alguna) se condecía con el relato liberal de la naturalidad y pertenencia a una sociedad civil que, junto a la ley y los sectores productivos y económicos, se imaginaban constituidos como una esfera privada por fuera del Estado o de la política, una suerte de orden social natural (Berg & Edquist, 2017; McCulloch, 2013; Green, 2013).

En el caso de las naciones del norte global, la relación entre las clases populares, el estado y las élites estaría mediada por la institución educativa estatal, la tensión con la educación popular, y por la lucha para lograr el acceso ampliado a los sistemas educativos en general como habilitadores de validez, como forma de ciudadanía y de reconocimiento como interlocutores creíbles y con reclamos pertinentes (Berg & Edquist, 2017; Bergstrom, 2010; Gimpl & Kosi, 2023; Green, 2013). En algunos casos, como el norteamericano, el británico y el francés, la institución educativa se convirtió en la “iglesia secular” llamada a asimilar y disciplinar a inmigrantes, obreros, campesinos y pueblos colonizados o sometidos, expandir la religión oficial, la cultura nacional dominante y la configuración “correcta” del lenguaje nacional (Green, 2013). En la formula ya conocida de Eugene Weber (1976), fue la educación y los rieles, la escuela y el tren, lo que convirtió a los campesinos bretones, occitanos, flamencos y vascos en franceses patriotas. Como expresa Green, si la formación estatal fue una revolución cultural, su motor indudable fue la educación (2013).

Para el caso escandinavo, donde el estado implementaba políticas educativas más temerosas y un sistema mucho más segregado, las clases populares suecas respondieron con la formación de “escuelas populares” para asegurarse el reconocimiento de las clases populares como interlocutores válidos (Berg & Edquist, 2017). Si en esta mirada paternalista la ciudadanía y los derechos políticos tenían que ser restringidos a quienes no tuviesen el desarrollo suficiente como para ejercerlos (Green, 2013) y si los ideales de la ilustración de libertad, igualdad y fraternidad estaban restringidos a los educados ilustrados (Bergstrom, 2010), la apuesta por una educación popular independiente de la acción estatal amenazaba la segregación tácita del Estado Nación capitalista moderno y el orden social que se reproduce en la escuela (Berg & Edquist, 2017; Carnoy, 2017).

Resistencia y Educación Popular: El Caso Escandinavo

Como plantean Berg y Edquist (2017), las escuelas populares para las clases populares suecas, las clases medias bajas, el campesinado y la clase obrera, formaban parte del conjunto de instituciones contrahegemónicas para resistir y compensar el poder de las élites suecas. Estas escuelas estaban acompañadas de periódicos políticos y clubs asociativos para trabajadores, donde no solo se enseñaba a leer y escribir, si no que se discutía de política, de justicia social, se luchaba por conseguir el voto y mejoras en las condiciones laborales, situación similar a la ocurrida en Dinamarca, Inglaterra y Francia (Berg & Edquist, 2017; Green, 2013). Las burguesías escandinavas consideraban las horas libres de los trabajadores como particularmente peligrosas debido a que podían aprovecharlas para organizarse políticamente, leer literatura considerada “subversiva” o asociarse colectivamente en sindicatos y gremios. Por lo dicho surgía la necesidad de intervenir en el currículo, como en el caso francés o el caso austriaco y esloveno tras el colapso del Imperio Austrohúngaro, para asegurarse que los contenidos disciplinaban a los trabajadores a través del patriotismo y los valores “cívicos” considerados políticamente no peligrosos, condicionando la legalidad de las escuelas populares y la entrega de fondos públicos para su mantenimiento al cumplimiento de un currículo nacional en sintonía con los dictados del estado-nación, sus mitos y justificación de ser (Berg & Edquist, 2017; Gimpl & Kosi, 2023; Gray, 2008; Weber, 1976).

En la literatura existe un análisis centrado en estas experiencias disciplinarias de la expansión de sistemas educativos, pero en sociedades enteras, y no solo grupos sociales considerados como subalternos o necesarios de “ilustración” y “disciplina”, entiéndase el caso de los países coloniales y dependientes (Gray, 2008; Green, 2013). Estas naciones coloniales, como es el caso de América Latina, el África y el Sudeste Asiático tuvieron experiencias de independencia distantes en el tiempo, pero comparten toda la característica de haber tenido un tardío desarrollo del aparato estatal, incluso décadas después de sus independencias formales (Green, 2013; Mazzuca, 2021; Waldner, 2018).

La Trayectoria de la Educación Obligatoria como Institución en el Sur Global

En estas sociedades que retuvieron su carácter dependiente después de sus procesos de independencia, la alta conflictividad social, la geografía, los circuitos económicos ya establecidos y las decisiones de las viejas administraciones coloniales configuraron un proceso de difícil desarrollo de los aparatos burocráticos del Estado (Mazzuca, 2021: Chaudhary & Garg, 2015). En consecuencia, para estos nuevos estados era precaria o inexistente la capacidad de proveer bienes y servicios a toda la sociedad, como la educación, de incorporarse orgánicamente el aparato administrativo del Estado a la sociedad, ejercer la violencia organizada en sus fronteras o de organizar el esfuerzo bélico transfronterizo (Mazzuca, 2021; Waldner, 2018).

La complejidad de intereses de las clases y grupos sociales presentes en los territorios políticamente dependientes llevaron a las administraciones coloniales a desarrollar mecanismos de manejo del conflicto que descansaban en la politización estratégica de la toma de decisiones económicas, sociales o culturales (Waldner, 2018). Esto no significa que estos espacios estuvieron por fuera de lo político o vaciados de elementos políticos, por el contrario, su “naturalidad” era políticamente funcional a la reproducción del aparato colonial y a la formación estatal basada en sistemas productivos extractivistas orientados a la exportación, por ejemplo, del café, el algodón o el azúcar (Mazzuca, 2021). De tal forma que en momentos de conflicto político que ponía en tela de juicio esa normalidad, lo político “latente” era convertido en lo político “manifiesto”, por ejemplo, a través de la instrumentalización de los sistemas educativos en mecanismos de control menos sutiles que sus contrapartes del Norte Global (Green, 2013; Waldner, 2018).

Respecto de la Herencia Colonial en los Sistemas Educativos

Como señala Waldner (2018), la educación pública en los países dependientes y periféricos se constituía en un bien con el que premiar a clases medias bajas urbanitas con el acceso a mayores oportunidades laborales. La creación de una masa de población con mínimos de formación también permitía la ampliación del servicio civil, que a su vez podía como mecanismo clientelar para ejercer control político sobre el aparato estatal en expansión (Green, 2013; Waldner, 2018). La expansión de los sistemas educativos en el sur global ha estado sujetada a su utilidad para la construcción del aparato estatal, y este a su vez, ha sido sujeto de su utilidad para allanar el camino para la rápida expansión industrial y el crecimiento económico, es decir, la reproducción social de las condiciones de producción (Carnoy, 2017; Dale, 2017; Green, 2013; Waldner, 2018).

Por ejemplo, Mazzuca (2021) plantea que los movimientos de secularización educativa del tardo siglo XIX estaban motivados para fomentar la inmigración de mano de obra de la Europa protestante ante la necesidad de potenciar el desarrollo industrial de la cuenca del Río de la Plata, pero también fue el caso en Colombia y Centroamérica. La preocupación de universalizar totalmente los sistemas educativos latinoamericanos venía de la posibilidad de erosionar las jerarquías sociales sobre las que descansaban los sistemas productivos extractivistas como legado colonial (Mazzuca, 2021; Waldner, 2018). Los sistemas educativos en los países dependientes y periféricos, como en el caso de América Latina, cumplían con su misión siempre y cuando permitiese la expansión estatal suficiente para gestionar recursos, explotarlos y exportarlos, lo que tenía como prerrequisito un pequeño cuerpo burocrático, pero también una gran masa de no-ciudadanos para sostener las industrias extractivas, intensivas en el empleo de mano de obra no cualificada (Chaudhary & Garg, 2015; Green, 2013).

Educación, Desarrollo y Modernización en el Sur Global

Los nacionalismos desarrollistas del siglo XX intentaron solucionar la problemática del subdesarrollo con rápidos procesos de expansión estatal que descansaban en propuestas de industrialización acompañadas de amplias reformas educativas (Green, 2013). Se entendía también que la universalización educativa necesaria para la construcción de una economía competitiva y un aparato estatal capaz de otorgar bienes y servicios dependía de reformas sociales que acabasen con las masas de no-ciudadanos, usualmente campesinos, que alimentaban las industrias extractivas (Green, 2013; Waldner, 2018). En consecuencia, algunos de los países que iniciaron estas reformas, y eran a su vez los que tenían las peores tasas de matrícula en la década del sesenta, entre el 10% y el 20%, lograron entre el 75% y el 90% de cobertura educativa hacia inicios del nuevo milenio gracias a los paquetes de expansión educativa puesta en marcha (Corrales, 2006).

Respecto de la Expansión de la Cobertura Educativa y sus Límites en el Sur Global

Volvemos al inicio, ¿cuál es entonces el problema con la expansión de la cobertura educativa en el Sur Global si esta se logró de la mano de los proyectos desarrollistas del siglo pasado? El problema está en que, si bien se amplió la cobertura, este no fue el caso de todas las naciones del sur global, ni todas lograron llegar a los altos niveles previamente descritos (Corrales, 2005; 2006). Incluso en aquellos sistemas donde se alcanzaron altos niveles de cobertura, nuevamente entre el 75% y el 90%, el problema reside en la baja calidad de los aprendizajes impartidos, la poca eficiencia del acrecentado gasto público en educación y las marcadas desigualdades internas entre cobertura urbana y rural, así como entre tasas de asistencia, logro y deserción entre hombres y mujeres (Corrales, 2006; Glick & Sahn, 1997; Mehrotra, 2004).

Para ejemplificar tal consideración, Sugiyama et al. (2023) plantean que los problemas de la escuela latinoamericana son los problemas de los estados latinoamericanos. El escenario ha mejorado en entornos urbanos y en la cobertura primaria en países como México y Chile, pero los países andinos, caribeños y el Brasil todavía demuestran enormes dificultades, con particular énfasis en el caso centroamericano (Sugiyama et al., 2023; Smith, 2011). Además, ahí donde la asistencia y el nivel de logro ha mejorado, como es el caso de Chile, las desigualdades educativas todavía dificultan el acceso a materiales e infraestructura adecuada, así como igualdad de oportunidades para todos los estudiantes (Sugiyama et al., 2023).

Desigualdades Persistentes: Sobre el Origen de la Brecha Urbano-Rural

El caso de América Latina, de manera similar al África y el Sudeste Asiático, muestra una serie de patrones que dificultan superar los principales problemas de inversión en educación en tanto las inversiones del pasado sentaron legados institucionales que perduran hasta hoy (Chaudary & Garg, 2015). Los estados coloniales recién independizados y las naciones periféricas continuaron con la lógica de desarrollo que se corresponde con economías de exportación. Por un lado, en los polos urbanos y los corredores que unían los centros de explotación productiva con los puntos de exportación se desarrollaba un pequeño aparato administrativo capaz de leer y escribir mínimamente para administrar la economía y un cuerpo de obreros con formación puntual para la construcción y la producción gracias a la educación estatal (Frankema & Van Waijenburg, 2023). Por el otro, la perspectiva deficitaria que se tenía de los trabajadores agrícolas y la mano de obra de industrias extractivas rurales, usualmente la mayoría de la población llevaba a que la inversión en educación estatal sea mínima, dejando la labor formativa a misioneros religiosos (Frankema & Van Waijenburg, 2023; Chaudhary & Garg, 2015).

Esta mención no es anecdótica ni meramente histórica, en este ejemplo podemos encontrar el origen de las divisiones que perduran en la India, África, Perú y el Brasil entre la educación urbana y rural, así como la mayor facilidad que han tenido los aparatos estatales para mejorar la cobertura y resultados en las regiones urbanas a diferencia del arduo y lento trabajo que se ha tenido que realizar en las zonas rurales (Sugiyama et al., 2023; Frankema & Van Waijenburg, 2023). De hecho, en el caso de la India, la expansión del sistema educativo desde la década del setenta para integrar las áreas rurales exportadoras no priorizadas por la vieja administración colonial ocasionó una reducción generalizada de los niveles de logro en el país, ampliando la cobertura, pero difícilmente solucionando la segregación o los factores socioeconómicos que impactan los aprendizajes, escenario del todo conocido en nuestra región (Bhorkar, 2023; Smith & Joshi, 2016).

La respuesta en la India, al igual que en el caso de Uganda y Ghana, ha sido delegar las áreas rurales al sector empresarial a través de escuelas privadas de bajo coste.  Estas cuentan con una formación más intensiva y programas de tutoría y nivelación, logrando mejores resultados académicos, pero profundizando la desigualdad y segregación educativa entre los estudiantes pobres y aquellos en extrema pobreza que siguen sin acceder a estas escuelas, así como peores condiciones laborales para docentes subcontratados y sin derecho a la sindicalización (Smith & Joshi, 2016; Wokadala & Barungi, 2015)[1]. Este escenario se repite en otros países del sur global, donde la ampliada inversión pública en educación en regiones con severos problemas para alcanzar los logros de aprendizaje adecuados se solventa con medidas de privatización paulatina. En cambio, regiones consideradas deficitarias reciben una mayor inversión pública, pero difícilmente obtienen mejores resultados por los patrones de gasto ya explicados, obteniendo menos valor público a mayor dinero invertido (Al-Samarrai et al., 2019).

El Desafío de la Calidad Educativa en Contextos de Expansión

Los informes del Banco Mundial son enfáticos, en algunos países de ingreso bajo y medio-bajo con serias dificultades educativas en América Latina y el África, el incremento del gasto público en educación por alumno ha llegado incluso a un 10%, mientras que el gasto en educación como porcentaje del PBI ha pasado a emular al gasto de los países de ingreso medio-alto y alto en 4.6% y 4.8% respectivamente (Al-Samarrai et al., 2019; Omwami & Keller, 2010). Las respuestas desde estas organizaciones apuntan, nuevamente, a la eficiencia y la necesidad de reformar los aparatos financieros y la administración pública para hacer un mejor uso de los recursos (Al-Samarrai et al., 2019). Esta mirada es disputada por Omwami y Keller (2010) al señalar que el problema difícilmente puede solucionarse con las medidas de austeridad sugeridas por las entidades internacionales y los cooperantes, en cambio, proponen una explicación más sencilla: los recursos fiscales e internacionales no alcanzan y aquellos que existen son incorrectamente asignados por el mercado.

En esta perspectiva, los países de ingreso bajo y medio-bajo tienen dos necesidades en su política de inversión educativa difíciles de hacer compatibles. A saber, estos países tienen que invertir una gran cantidad de recursos en sostener los sistemas educativos ya existentes heredados de sus pasados coloniales, sus procesos de industrialización o, en todo caso, sus procesos de modernización reciente, (Omwami & Keller, 2010). Esto significa que buena parte del presupuesto asignado en educación termina sosteniendo un tipo de gasto con un impacto limitado en el logro educativo y la mejora de aprendizajes, como incrementos de salario en vez de inversión en infraestructura, materiales, superación de la brecha urbano-rural o mayor gasto por alumno (Corrales, 2006). Agotados los presupuestos y el margen fiscal en mantener el sistema educativo existente, la mejora educativa se estanca o incluso decrece, debido al incremento de los costos marginales para financiarla. En estos contextos de déficit fiscal y cambio demográfico que el mercado responde a las señales que recibe desde la composición sociodemográfica del país y la transformación de la relación capital-trabajo, como la reducción de la tasa de natalidad, el incremento de mano de obra cualificada y el costo de la fuerza de trabajo (Corrales, 2006; Mehrotra, 2004; Omwami & Keller, 2010; Sheikh & Loney, 2018).

El Mercado como Institución y las Implicancias Socioeconómicas de la Universalización Educativa

El sentido común entorno a la universalización educativa ha sido que esta lleva ineludiblemente al crecimiento económico al profesionalizar y cualificar al “capital” humano que luego puede invertir sus habilidades, conocimientos, información, fuerzas e ideas, en mejoras de la productividad (Smith, 2011). El crecimiento económico inicial que habilita la inversión en educación lograría entonces mejoras salariales, mayor consumo y dinamismo interno, aumento del empleo y en general un proceso endógeno de retroalimentación positiva capaz de superar el subdesarrollo (Al-Samarrai et al., 2019; Smith, 2011). En esta forma de entender la universalización como una variable económica, se espera que los beneficios futuros superen ampliamente a los costos inmediatos de la inversión educativa, lo que sostiene y da legitimidad política a la carga fiscal necesaria para sostener el proceso, pese al bajo coste inicial de estos esfuerzos (Smith, 2011; Corrales, 2005; 2006). Pero la literatura no muestra un escenario tan alentador.

La evidencia demuestra que las políticas de universalización educativa generan cambios demográficos y luego esos cambios demográficos generan cambios en las políticas de universalización (Corrales, 2005). Esta relación está mediada en buena parte por el mercado como institución fundamental de asignación de recursos y servicios en las sociedades capitalistas y las limitaciones de este (Corrales, 2006; Jensen, 2011). Si entendemos el mercado como una institución que funciona a partir de señales de entrada, inputs, y señales de salida, outputs, podemos entender como impactan en la toma de decisiones respecto a la inversión educativa (Lindblom, 1982).

Impacto Demográfico de la Expansión Educativa

Entre los cambios demográficos ocasionados por la inversión educativa encontramos el aumento de la mano de obra especializada debido a la cualificación de los trabajadores. También se observa un descenso generalizado de las tasas de maternidad en mujeres debido al aumento de años de escolaridad respecto de sus pares varones, lo que permite su integración al sector productivo y a la obtención de mayores oportunidades laborales y académicas (Glick & Sahn, 1997; Corrales, 2005). El mayor acceso a la educación lleva a una tendencia cambiante del mundo del trabajo. Esto genera un aumento generalizado del precio de la fuerza de trabajo expresada en salarios, incluso entre los trabajadores sin cualificación. Además, se produce el crecimiento del sector de servicios en la economía y una reducción y encarecimiento de la mano de obra poco cualificada necesaria para las industrias extractivas que componen el núcleo productivo de estos países (Li et al., 2019; Pecora & Menezes-Filho, 2014; Smith, 2011). Por consiguiente, estos cambios productivos y económicos generan un incremento del costo de vida y mayores demandas desde la población por servicios educativos especializados (Corrales, 2005; 2006).

Las respuestas desde el mercado no se hacen esperar, el encarecimiento de la fuerza de trabajo y el aumento de las tasas fiscales necesarias para sostener la inversión lleva a que los actores corporativos opten por el retiro de inversiones, recortes y despidos a modo de castigo por la política de expansión educativa (Smith, 2011; Lindblom, 1982). El mercado como institución gravitante en las sociedades capitalistas tiene el encargo de organizar la producción y coordinar la asignación de servicios y trabajo productivo (Carnoy, 2017; Dale, 2017; Jensen, 2011; Lindblom, 1982). El empresariado para desplegar su castigo no tiene que reunirse conspirativamente, ni tomar decisiones colectivas, basta que un grupo de empresarios observen sus negocios y decidan, de manera económicamente racional, disminuir inversiones, compras y poner en marcha recortes de personal para generar desempleo y una recesión económica, esto a su vez lleva al gobierno, que depende de los buenos rendimientos de la economía, desinvierta en el sector educativo al no obtener los réditos y el crecimiento económico inicialmente planificados (Lindblom, 1982; Smith, 2011).

Conclusiones y Alternativas para Escapar de la Trampa de la Inversión Educativa

Este fenómeno ha sido teorizado para el caso de países africanos y asiáticos desde el enfoque de la sobrepoblación de mercados laborales que descansan en la mano de obra poco cualificada por una marea de nuevos trabajadores especializados y educados (Omwami & Keller, 2010). El periodo de estancamiento que sigue a la respuesta de “castigo” desde el mercado y la desinversión gubernamental en educación lleva a un empeoramiento de la demanda de mano de obra cualificada, pero también de aquella sin preparación, así como una reducción de los salarios y de los resultados educativos en general (Pecora & Menezes-Filho, 2014; Li et al., 2019). Para el caso de Guatemala, país que experimentó este proceso durante las últimas décadas del siglo pasado, el diagnóstico es igual que para los países del África subsahariana, no hay cantidad de inversión, eficiencia en el gasto, presión fiscal, austeridad o cooperación internacional que pueda superar un problema estructural que está intrínsicamente relacionado con la matriz productiva de los países dependientes, la herencia colonial del Sur Global y la posición periférica de las regiones analizadas (Omwami & Keller, 2010; Smith, 2012).

En un texto brillante en cuanto a alternativas de política para América Latina para superar este tipo de trampas de desarrollo, Azzoni y Tessarin (2024) inciden en la necesidad de reformas políticas que transformen los marcos institucionales que siguen generando y reproduciendo dinámicas económicas, sociales y políticas basadas en el extractivismo primario exportador, dado que lleva a dinámicas de mercado que desincentivan proyectos de desarrollo inclusivo, ocasiona una integración desigual a las nuevas dinámicas de la economía mundial, exacerba altísimos niveles de desigualdad económica y escasos niveles de cohesión social e impide el acceso a una educación de calidad para todas y todos.

Hacia un Nuevo Paradigma de Desarrollo Educativo

Desde la Ciencia Política se sabe que estas transformaciones institucionales solo son posibles con altos niveles de movilización y organización social que generen incentivos a los actores estatales para hacer las reformas necesarias debido al riesgo de la acción colectiva contenciosa de la ciudadanía (Corrales, 2005; 2006). Finalmente, reformas democratizadoras, como la universalización de la educación, incluso en complicados escenarios macroeconómicos, pueden sostenerse a partir de los cambios sociales y culturales que genera la expansión educativa en las instituciones y en la política, así como con amplia inversión estatal en programas sociales para canalizar positivamente los cambios en el mundo del trabajo y resistir la respuesta de castigo desde los mercados (Kosacoff & Fuchs, 2024; Lindblom, 1982).

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